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Direito Agrário

Nova lei de ratificação de títulos possibilita regularização de propriedade na fronteira

 

por Celso Cestari e Joquim Basso.

Foi publicada no dia 23 de outubro de 2015, a Lei n. 13.178 que dispõe sobre a ratificação dos registros imobiliários decorrentes de alienações e concessões de terras públicas situadas nas faixas de fronteira, revogando as leis anteriores que tratavam do tema. A lei tem um período de vacatio legis de 45 dias (art. 5º) e entra em vigor no dia 07 de dezembro de 2015.

A questão da titularidade de terras na faixa de fronteira atormenta juristas há mais de século. A Lei do Império n. 601/1850, chamada de Lei de Terras, começou por estabelecer, já no seu art. 1º, que as terras devolutas localizadas na faixa de 10 léguas (66 quilômetros) da fronteira poderiam ser concedidas gratuitamente, em uma política imperial de ocupação das fronteiras e de ampliação da segurança nacional.

Com o fim do Império e a implantação da República Federativa, na Constituição de 1891, transferiu-se o domínio das terras devolutas para os Estados, excepcionando apenas a porção do território “indispensável para a defesa das fronteiras” para a União (art. 64). Essa porção era a faixa de 10 léguas da Lei de Terras, que foi considerada recepcionada pela ordem constitucional republicana.

Tal distribuição do domínio de terras devolutas (em regra, dos Estados e, na faixa de fronteira, da União) foi reiterada nas Constituições de 1934, de 1937, de 1946 (na vigência da qual, a Lei n. 2.597/1955 estendeu o domínio da União para 150 Km da faixa da fronteira), de 1967, de 1969 e, finalmente, na Constituição de 1988, que estabelece o domínio da União sobre as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras no seu art. 20, II.

Além dessa distribuição de domínio, variável ao longo da história constitucional brasileira, outros requisitos para alienação e concessão de terras devolutas em faixa de fronteira também oscilaram ao longo dos anos. Instituiu-se a necessidade de assentimento prévio de um Conselho de Segurança Nacional na faixa de até 100 Km da fronteira (1934) e depois de 150 Km (a partir da Constituição de 1937); e impuseram-se limites de área (variáveis de 2.500 a 10.000 hectares ao longo dos diversos regimes) para essas concessões, a partir dos quais seria necessária a aprovação do Senado Federal, Conselho Federal, ou Congresso Nacional, a depender da época.

Contudo, esses diversos e variados regimes de titularidade e de restrições para alienações e concessões de terras devolutas na faixa de fronteira não foram acompanhados pela realidade fática, tendo ocorrido inúmeros atos de privatização de terras sem a observância de tais requisitos, principalmente no que diz respeito às concessões e alienações a non domino, isto é, feitas pelos Estados sobre terras que eram, na verdade, da União.

O mundo jurídico travou diversas discussões acerca da teoria das nulidades dos atos jurídicos nesse tema, principalmente diante do interesse da União de reaver terras para o fim de implantação da reforma agrária, quando passaram a sustentar a completa nulidade do título de origem, que contaminaria com a mesma consequência jurídica todos atos de transferência subsequentes. Essa discussão perpassou por várias importantes manifestações da Advocacia-Geral da União (Parecer M-49, de 04 de novembro de 1940, e I-191, de 19 de setembro de 1972 e L-068, de 13 de junho de 1975) e da Consultoria-Geral da República (Parecer H-485, de 1º de março de 1967).

Prevaleceu, afinal, a orientação de que seria juridicamente possível a ratificação, pela União, dos títulos concedidos e alienados de forma irregular na sua origem, o que, todavia, não afastou inúmeras dúvidas jurídicas sobre o tema.

A Lei n. 4.947, de 06 de abril de 1966, foi que, finalmente, possibilitou a ratificação desses títulos (art. 5º, §1º) e o Decreto-lei n. 1.414, de 18 de agosto de 1975, regulamentou o processo dessas ratificações. Posteriormente, mais de trinta anos após a Lei n. 4.947/1966, como ainda não havia sido requerida a ratificação de todos os títulos referidos pelo §1º do art. 5º daquela Lei, o Poder Público entendeu por bem estabelecer um prazo para o requerimento dessas ratificações, o que foi feito mediante a Medida Provisória n. 1.797, de 6 de janeiro de 1999, reeditada por diversas vezes e, ao final, convertida na Lei n. 9.871/1999, de 23 de novembro de 1999. O prazo estabelecido tinha início em 1º de janeiro de 1999 e duraria dois anos, mas que, com sucessivas prorrogações, foi estendido até 31 de dezembro de 2003.

Findo aquele prazo, a partir de 2004, a União estava autorizada a declarar nulos os títulos de alienação ou concessão a partir da origem, caso os detentores dos imóveis respectivos não tivessem feito o requerimento da ratificação ao Incra.

Agora, a Lei n. 13.178/2015, que entrará em vigor em 07 de dezembro de 2015, vem alterar esse quadro normativo, possibilitando que os interessados pleiteiem a ratificação de suas terras, desde que requeiram a certificação do georreferenciamento do imóvel e a atualização da sua inscrição no Sistema Nacional de Cadastro Rural, em até 4 anos da publicação da Lei, isto é, até 22 de outubro de 2019 (art. 2º, §2º). Isso para os imóveis com área superior a quinze módulos fiscais, considerados grande propriedade pela Lei n. 8.629/1993, já que os de área inferior a esse limite serão ratificados pelos efeitos da própria lei (art. 1º).

Entretanto, a recém-publicada Lei apresenta pontos questionáveis, que certamente aportarão nossos Tribunais, na medida em que é feita confusão quanto a quais limites e restrições de concessão e alienação original dos títulos devem ser observados. Enquanto o art. 3º observa as restrições da época do ato de transferência original, o §6º do art. 2º, incoerentemente, exige respeito a limites que entraram em vigor apenas com a Constituição de 1988, quando esta exige aprovação do Congresso Nacional para a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2.500 hectares (art. 188, §1º).

A extensão do sentido constitucional para exigir a observância desse limite também para ratificação de alienações e concessões feitas sob a égide de regimes constitucionais anteriores viola garantias fundamentais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, CF) além do princípio da segurança jurídica. A Lei já nasce, portanto, com o grave vício de inconstitucionalidade.

De qualquer forma, os detentores de terras situadas nas faixas de fronteira têm nova oportunidade de regularizar seus títulos com essa nova legislação e, nas hipóteses não albergadas pela lei, de questionar judicialmente a constitucionalidade de alguns de seus dispositivos.

Sobre os Autores:

Celso Cestari, procurador federal do Incra aposentado, ex-superintendente regional do Incra e advogado.

Joaquim Basso, Mestre em Direito Agroambiental pela UFMT, especialista em Direito Ambiental pela UCDB, advogado e bacharel em Agronomia.

Contato dos autores: joaquimbasso@gmail.com

* O artigo foi publicado originalmente em Revista Consultor Jurídico, em 3 de novembro de 2015.


Direito Agrário

Abaixo, conheça a íntegra da Lei  nº 13.178, de 23 de outubro de 2015.

 

LEI Nº 13.178, DE 22 DE OUTUBRO DE 2015.

Vigência Dispõe sobre a ratificação dos registros imobiliários decorrentes de alienações e concessões de terras públicas situadas nas faixas de fronteira; e revoga o Decreto-Lei no 1.414, de 18 de agosto de 1975, e a Lei no 9.871, de 23 de novembro de 1999.

A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

 

Art. 1o  São ratificados pelos efeitos desta Lei os registros imobiliários referentes a imóveis rurais com origem em títulos de alienação ou de concessão de terras devolutas expedidos pelos Estados em faixa de fronteira, incluindo os seus desmembramentos e remembramentos, devidamente inscritos no Registro de Imóveis até a data de publicação desta Lei, desde que a área de cada registro não exceda ao limite de quinze módulos fiscais, exceto os registros imobiliários referentes a imóveis rurais:

I – cujo domínio esteja sendo questionado ou reivindicado na esfera administrativa ou judicial por órgão ou entidade da administração federal direta e indireta;

II – que sejam objeto de ações de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária ajuizadas até a data de publicação desta Lei.

Parágrafo único.  Na hipótese de haver sobreposição entre a área correspondente ao registro ratificado e a área correspondente a título de domínio de outro particular, a ratificação não produzirá efeitos na definição de qual direito prevalecerá.

Art. 2o  Os registros imobiliários referentes aos imóveis rurais com origem em títulos de alienação ou de concessão de terras devolutas expedidos pelos Estados em faixa de fronteira, incluindo os seus desmembramentos e remembramentos, devidamente inscritos no Registro de Imóveis até a data de publicação desta Lei, com área superior a quinze módulos fiscais, serão ratificados desde que os interessados obtenham no órgão federal responsável:

I – a certificação do georreferenciamento do imóvel, nos termos dos §§ 3º e 5o do art. 176 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e

II – a atualização da inscrição do imóvel no Sistema Nacional de Cadastro Rural, instituído pela Lei no 5.868, de 12 de dezembro de 1972.

§ 1o Às ratificações de que trata o caput deste artigo aplicam-se as exceções constantes dos incisos I e II do caput do art. 1o e a regra prevista no parágrafo único do mesmo artigo.

§ 2o Os interessados em obter a ratificação de que trata o caput deverão requerer a certificação e a atualização de que tratam os incisos I e II do caput no prazo de quatro anos a partir da publicação desta Lei.

§ 3o O requerimento de que trata o § 2o será apreciado pelo órgão federal responsável em até dois anos do pedido, salvo se houver diligências propostas pela autarquia agrária referentes à certificação do georreferenciamento do imóvel, hipótese na qual o período utilizado pelo proprietário para seu atendimento deverá ser debitado do prazo total de análise.

§ 4o Não se admitirá a ratificação pelo decurso do prazo de que trata o § 3o.

§ 5o Decorrido o prazo constante do § 2o sem que o interessado tenha requerido as providências dispostas nos incisos I e II do caput, ou na hipótese de a ratificação não ser possível, o órgão federal responsável deverá requerer o registro do imóvel em nome da União ao Cartório de Registro de Imóveis.

§ 6o A ratificação dos registros imobiliários referentes a imóveis com área superior a dois mil e quinhentos hectares ficará condicionada à aprovação do Congresso Nacional, nos termos do § 1o do art. 188 da Constituição Federal.

§ 7o O encaminhamento ao Congresso Nacional para o fim disposto no § 6o dar-se-á nos termos do regulamento.

Art. 3o  A ratificação prevista nos arts. 1o e 2o alcançará os registros imobiliários oriundos de alienações e concessões de terras devolutas:

I – federais, efetuadas pelos Estados:

a) na faixa de até sessenta e seis quilômetros de largura, a partir da linha de fronteira, no período compreendido entre o início da vigência da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, até o início da vigência da Lei no947, de 6 de abril de 1966; e

b) na faixa de sessenta e seis a cento e cinquenta quilômetros de largura, a partir da linha de fronteira, no período compreendido entre o início da vigência da Lei no597, de 5 de julho de 1955, até o início da vigência da Lei no 4.947, de 6 de abril de 1966;

II – estaduais, efetuadas pelos Estados sem prévio assentimento do Conselho de Segurança Nacional:

a) na faixa de sessenta e seis a cem quilômetros de largura, a partir da linha de fronteira, no período entre o início da vigência da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, até o início da vigência da Lei no597, de 5 de julho de 1955; e

b) na faixa de cem a cento e cinquenta quilômetros de largura, a partir da linha de fronteira, no período entre o início da vigência da Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, até o início da vigência da Lei no597, de 5 de julho de 1955.

Art. 4o  Caso a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária recaia sobre imóvel rural, inscrito no Registro Geral de Imóveis em nome de particular, que não tenha sido destacado, validamente, do domínio público por título formal ou por força de legislação específica, o Estado no qual esteja situada a área será citado para integrar a ação de desapropriação.

§ 1o Nas ações judiciais em andamento, o órgão federal responsável requererá a citação do Estado.

§ 2o Em qualquer hipótese, feita a citação, se o Estado reivindicar o domínio do imóvel, o valor depositado ficará retido até decisão final sobre a propriedade da área.

§ 3o Nas situações de que trata este artigo, caso venha a ser reconhecido o domínio do Estado sobre a área, fica a União previamente autorizada a desapropriar o imóvel rural de domínio do Estado, prosseguindo a ação de desapropriação em relação a este.

Art. 5o  Esta Lei entra em vigor após decorridos quarenta e cinco dias de sua publicação oficial.

Art. 6o  Ficam revogados:

I – o Decreto-Lei no 1.414, de 18 de agosto de 1975; e

II – a Lei no 9.871, de 23 de novembro de 1999.

Brasília, 22 de  outubro de 2015; 194o da Independência e 127o da República.

Este texto não substitui o publicado no DOU de 23.10.2015

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