quarta-feira , 25 maio 2022
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Pesca artesanal: é legal a exigência de apresentação de certidão negativa de débito expedida pelo IBAMA para renovação da licença de pesca

“A 1ª Vara Federal de Pelotas (RS) decidiu que é legal a exigência de apresentação de certidão negativa de débito expedida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama) para renovação da licença de pesca. A sentença, do juiz Claúdio Gonsales Valério, foi publicada na sexta-feira (22/4/2016).

A Defensoria Pública da União (DPU) ingressou com a ação contra União alegando que vários pescadores artesanais do Estuário Laguna dos Patos não teriam conseguido manter seus registros de embarcação por estarem devendo ao órgão ambiental. Sustentou que a normativa que estabelece esse requisito não encontraria amparo legal. A autora defendeu ainda que a imposição seria um método coercitivo indireto para cobrança de débitos, apresentando súmulas do Supremo Tribunal Federal que refutariam esse tipo de procedimento.

A União contestou argumentando que não haveria ilegalidade ou inconstitucionalidade na instrução normativa que estabelece as exigências para renovação da licença. Pontuou que a condição imposta visa a proteger o meio ambiente.

Ao analisar os documentos anexados aos autos, o magistrado pontuou que as súmulas invocadas pela autora não seriam aplicáveis ao caso, já que a multa não seria tributo, mas uma sanção por um ato ilícito. ‘Ademais, o escopo está na tutela do Meio Ambiente, evitando-se a prática ou reiteração de atividade com embarcação que contrarie às normas tuteladoras de interesses ambientais’, afirmou.

O juiz destacou ainda que não haveria sentido falar em ofensa à razoabilidade e à proporcionalidade, já que a proteção ambiental seria norteada pelo princípio da precaução. Valério julgou então improcedente o pedido. Cabe recurso ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região”.

Fonte: JFRS, 28/04/2016.


Confira a íntegra da decisão:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5006666-65.2015.4.04.7110/RS

AUTOR: DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO

RÉU: UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO

SENTENÇA

Trata-se de Ação Civil Pública em que se aduz na inicial quanto ao mérito:

(…) A Defensoria Pública da União, após instada por vários pescadores artesanais do Estuário da Laguna dos Patos em demandas individuais, instaurou procedimento administrativo de assistência para atuação coletiva, já que a negativa da renovação/manutenção do Certificado de Registro e Permissão de pesca de embarcação decorre de ato regulamentar sem correspondência em texto legal.

No caso, o Ministério da Pesca e Agricultura, em resposta a ofício expedido pela Defensoria Pública informa:

Conforme contato telefônico desta data com o Sr. Ricardo, segue anexo o Ofício n° 125/2015 SFPA-RS/MPA, , informamos que para manutenção da Licença de Pesca, é necessário cumprir as exigências da Instrução Normativa n° 15, DE 11 DE AGOSTO DE 2014,

No caso de Certificado de Registro e Permissão de Pesca de embarcação, Os documentos necessários para renovação do Certificado de Registro e Permissão de Pesca são dados pela Instrução Normativa SEAP nº 03, de 12 de maio de 2004, Art. 18:

Art. 18. Para obtencao do registro de Embarcacao Pesqueira brasileira devera ser

apresentada pelo requerente a seguinte documentacao:

I – formulario de requerimento devidamente preenchido e assinado pelo interessado ou seu representante legal, conforme modelo adotado pela SEAP/PR;

II – quando pessoa fisica, copia do documento de identificacao pessoal do interessado; III ‐ quando pessoa juridica, copia de documento que comprove a existencia juridica do interessado;

IV –comprovante de residencia ou domicilio do interessado;

V –documento que comprove a propriedade da embarcacao, contendo suas caracteristicas fisicas basicas, emitido ou ratificado pela instituicao competente da Autoridade Maritima;

VI –original da Permissao Previa de Pesca outorgada a embarcacao ou o original do Certificado de Registro anteriormente concedido;

VII –certidao negativa de debitos do interessado, inclusive no que se refere a embarcacao, expedida pelo IBAMA; e

VIII –comprovante de recolhimento do valor da taxa correspondente ao registro da Embarcacao Pesqueira prevista em lei.

Paragrafo unico. No caso de Embarcacao Pesqueira brasileira arrendada, o requerente, devera apresentar, alem do previsto nos incisos de I a VIII, copia do contrato de arrendamento, com identificacao do proprietario e do arrendatario.

b. A informação procede, visto que a existência de débito junto ao IBAMA/RS inviabiliza a emissão da Certidão Negativa de Débito em nome do interessado, documento necessário para a renovação do Certificado de Registro e Permissão de Pesca de embarcação, conforme alínea VII, Art. 18 da IN SEAP nº 03/2004.

Esmiuçada a causa de pedir próxima, passamos à remota. A Licença Ambiental de Pesca é condição para o exercício da pesca profissional no estuário da Laguna dos Patos, nos termos do artigo 7º da Instrução Normativa Conjunta MMA/SEAP nº 03, de 09 de fevereiro de 2004, assim redigido:

Art. 7° O acesso à atividade de pesca no Estuário da Lagoa dos Patos somente será permitido aos pescadores profissionais inscritos no Registro Geral da Pesca junto a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da RepúblicaSEAP/PR e detentores de Licença Ambiental de Pesca, a ser emitida pelo IBAMA.

§ 1° A Licença Ambiental de Pesca é individual e intransferível e será emitida conforme modelo contido no Anexo I desta Instrução Normativa, com validade anual.

§ 2° Os pedidos de Licença Ambiental de Pesca deverão ser apresentados, anualmente, no período de 1o de junho a 30 de agosto, conforme modelo de requerimento contido no Anexo II desta Instrução Normativa.

A licença em comento possui validade anual e igualmente consubstancia-se em condição para outorga de permissão e registro das embarcações pesqueiras, que também é condição para o desempenho da pesca profissional, na forma do disposto no artigo 10, parágrafo único da referida Instrução Normativa, vertido nas seguintes letras:

Art. 10° Concluído o processo de emissão das Licenças Ambientais de Pesca, o IBAMA encaminhará ao Escritório Estadual da SEAP/PR, no estado do Rio Grande do Sul, a listagem dos pescadores licenciados, para efetivação do permissionamento e registro das embarcações de pesca. Parágrafo único. O permissionamento e registro das embarcações de pesca só serão efetivados mediante apresentação, pelo interessado, da Licença Ambiental de Pesca prevista nesta Instrução Normativa.

Contudo, a Instrução Normativa Interministerial mencionada exige para a renovação do registro da embarcação a apresentação de certidão negativa de débitos perante o IBAMA, como se depreende da redação do artigo 18, inciso VII, da Instrução SEAP nº 03/2004, editada pela Secretaria de Pesca e Aquicultura em 12 de maio de 2004:

Art. 18. Para obtenção do registro de Embarcação Pesqueira brasileira deverá ser apresentada pelo requerente a seguinte documentação:

I – formulário de requerimento devidamente preenchido e assinado pelo interessado ou seu representante legal, conforme modelo adotado pela SEAP/PR;

II – quando pessoa física, cópia do documento de identificação pessoal do interessado;

III – quando pessoa jurídica, cópia de documento que comprove a existência jurídica do interessado;

IV – comprovante de residência ou domicilio do interessado; e

V – documento que comprove a propriedade da embarcação, contendo suas características físicas básicas, emitido ou ratificado pela instituição competente da Autoridade Marítima;

VI – original da Permissão Prévia de Pesca outorgada à embarcação ou o original do Certificado de Registro anteriormente concedido;

VII – certidão negativa de débitos do interessado, inclusive no que se refere à embarcação, expedida pelo IBAMA; e

VIII – comprovante de recolhimento do valor da taxa correspondente ao registro da Embarcação Pesqueira prevista em lei. (grifei)

No ponto, cumpre referir que não se olvida que a Lei pode estabelecer qualificações ou requisitos para o exercício de atividades profissionais, nos termos do artigo 5º, inciso XIII da Constituição Federal de 1988.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;

Não obstante, a renovação da licença da embarcação de pesca em comento não pode ser condicionada ao pagamento de débitos junto à Administração Pública, vez que tal condição não encontra guarida em Lei (in casu, a Lei nº 11.959/09, que dispõe sobre o desenvolvimento sustentável da aquicultura e da pesca), bem como afronta de forma desproporcional o livre exercício profissional dos pescadores, que dependem de embarcações regulares para o desempenho de seu mister.

Com destaque a Lei 11.959/09, nos artigos que cuidam de regular a atividade pesqueira (art. 4º ao 7º) são estabelecidas condicionantes ao exercício da atividade pesqueira, quais sejam: i) proteção dos ecossistemas e a manutenção do equilíbrio ecológico e da seguridade do trabalho e das populações com saberes tradicionais; ii) a busca de mecanismos para garantia da proteção e da seguridade do trabalhador e das populações com saberes tradicionais e, por fim, iii) a busca da segurança alimentar e a sanidade dos alimentos produzidos.

Assim, da vista da disposição legal supracitada tem-se que inexiste qualquer condicionante negativa ao deferimento do exercício da atividade pesqueira, ou melhor, ao da renovação da licença das embarcações de pesca. Por suposto, a portaria interministerial inovou a ordem jurídica, o que não encontra amparo Constitucional, nos termos do artigo 5°, II: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;”. Logo, tal condicionante configura verdadeiro meio indireto de coerção e, inclusive, vai de encontro ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, que em várias oportunidades rechaçou o procedimento referido, como se depreende dos das Súmulas 70, 323 e 547:

SÚMULA 70

É INADMISSÍVEL A APREENSÃO DE MERCADORIAS COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS.

SÚMULA 323

É INADMISSÍVEL A INTERDIÇÃO DE ESTABELECIMENTO COMO MEIO COERCITIVO PARA COBRANÇA DE TRIBUTO.

SÚMULA 547

NÃO É LÍCITO À AUTORIDADE PROIBIR QUE O CONTRIBUINTE EM DÉBITO ADQUIRA ESTAMPILHAS, DESPACHE MERCADORIAS NAS ALFÂNDEGAS E EXERÇA SUAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS.

Ademais, mostra-se totalmente descabido tal método coercitivo indireto para o pagamento de débitos consolidados em dívida ativa, vez que a Administração Pública tem os meios adequados para executar seus créditos, nos moldes da Lei nº 6.830/1980. Não é outro o entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:

ADMINISTRATIVO. IBAMA. RENOVAÇÃO DE LICENÇA PARA EMBARCAÇÕES DE PESCA. CONDICIONAMENTO AO PAGAMENTO DE DÉBITO. INCOMPETÊNCIA. ILEGALIDADE. INTELIGÊNCIA DAS SUM-323 SUM-70 E SUM-547 DO STF. . É ilegal condicionar-se a renovação de licença para embarcações pesqueiras ao pagamento de multa. . Trata-se a cobrança de pena pecuniária de matéria eminentemente fiscal que não se ajusta à competência e à função exercida pelo IBAMA. . Há se observar, no caso, os postulados das Súmulas 323,70 e 547 do STF. . Remessa oficial improvida. (TRF4, REO 95.04.01875-0, Quarta Turma, Relator Dirceu de Almeida Soares, DJ 16/09/1998)”. Grifei

Cumpre referir que em que pese se possa defender que o ato de renovação possua caráter precário e esteja no âmbito de discricionariedade da administração pública, verifica-se que a exigência imposta não encontra amparo legal não é razoável e proporcional, circunstância que permite a atuação judicial no controle do ato administrativo. Sobre o assunto, valorosas são as lições de José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 28ª edição, Atlas: São Paulo, 2014, pg. 128:

É claro que, a pretexto de exercer a discricionariedade, pode a Administração disfarçar a ilegalidade com o manto de legitimidade do ato, o que não raro acontece. Tal hipótese, entretanto, sempre poderá ser analisada no que toca às causas, aos motivos e à finalidade do ato. Concluindo-se ausentes tais elementos, ofendidos estarão os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, justificando, em consequência, a invalidação do ato. Tais princípios, como já tivemos a oportunidade de consignar, refletem poderosos e modernos instrumentos para enfrentar as condutas eivadas de abuso de poder, principalmente aquelas dissimuladas sob a capa de legalidade.”

Assim, é de se frisar que tal condicionante não visa à preservação do meio ambiente, na medida em que não impede que os supostos infratores voltem à atividade pesqueira, mas somente impede que aqueles que não possuem condições de adimplir o pagamento da multa administrativa regularizem suas embarcações e retornem à lide que garante o seu sustento.

Assim, a possibilidade da renovação da licença de registro da embarcação independentemente do cumprimento do requisito referido, de caráter nitidamente seletivo e desproporcional, é medida que se impõe. (…)

A parte autora requereu:

a) a concessão de medida liminar inaudita altera pars, determinando que a União Federal expeça as renovações das licenças de embarcações dos pescadores profissionais que exerçam seus misteres no Estuário da Laguna dos Patos, independentemente da apresentação de certidão negativa de débitos dos interessados, inclusive no que ser refere às suas Embarcações, perante o IBAMA;

b) a citação da ré, na pessoa de seu representante legal, para que responda a presente ação, sob as penas da lei;

c) ratificada a decisão liminar, seja julgada integralmente procedente a demanda, reconhecendo a ilegalidade/desproprocionalidade da exigência estabelecida no artigo 18,

VII, da Instrução Normativa SEAP n° 03, de 12 de maio de 2004, determinando-se, por conseguinte, que a Ré expeça as renovações das licenças de embarcações dos pescadores profissionais que exerçam seus misteres no Estuário da Laguna dos Patos,  independentemente da apresentação de certidão negativa de débitos dos interessados, inclusive no que ser refere às suas Embarcações, perante o IBAMA.

O pedido liminar foi indeferido.  A União contestou, arguindo a inadequação da via processual eleita. No mérito, defendeu que não há ilegalidade ou inconstitucionalidade na resolução impugnada. Houve réplica. Não houve requerimento de provas. Decido.

A ação não merece prosperar. Adoto como razões de decidir as do parecer do Ministério Público Federal que tratou com maestria a situação dos autos e ora transcrevo:

Em sede preliminar, não merece prosperar a alegação de inadequação da via eleita formulada pela ré. Trata-se na presente hipótese de verdadeiro direito coletivo stricto sensu, que liga um grupo determinável de pessoas (pescadores que atuam no Estuário da Lagoa dos Patos) por uma relação jurídica comum (encontram-se submetidos ao ato normativo em questão), que disciplina hipótese fática concreta (a possibilidade de exercício da atividade pesqueira).

A presente ação visa a tutelar, ademais, ainda que in statu assertionis, como questão de fundo, o direito fundamental ao livre exercício profissional, direito que, portanto, se revestiria do caráter da indisponibilidade, como toda a classe de direitos fundamentais.  Adequada, portanto, a via da Ação Civil Pública para veicular a pretensão deduzida em juízo.

No mérito, no entanto, tem-se que não assiste razão à autora.

A norma contida no art. 18, VII, da Instrução Normativa SEAP nº 3, de 12 de maio de 2014, que condiciona o registro de embarcação pesqueira brasileira à apresentação de certidão negativa de débitos do IBAMA não inova em relação à lei a cuja regulamentação se direciona, sendo legítimo exercício do poder regulamentar da Administração Pública. O art. 5º da Lei 11.959/20091, ao dispor que o exercício da atividade pesqueira demanda prévio ato autorizativo emitido pela autoridade competente, condiciona a emissão do ato à observância de algumas diretrizes protetivas de determinados direitos. Nesta esteira, a norma legal prevê que o ato autorizativo deverá assegurar que a atividade pesqueira desenvolva-se com garantia de “ proteção dos ecossistemas e a manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios de preservação da biodiversidade e o uso sustentável dos recursos naturais” .

A mesma lei determina que “o desenvolvimento sustentável da atividade pesqueira dar-se-á mediante: I – a gestão dos acesso e uso dos recursos pesqueiros”(art. 7º) e define embarcação de pesca “aquela que,permissionada e registrada perante as autoridades competentes, na forma da legislação específica, opera, com exclusividade, em uma ou mais das seguintes atividades: I – na pesca(…) (art. 10)”(grifei). Ainda de acordo com o artigo 26 da mesma lei “(…)Toda embarcação nacional ou estrangeira que se dedique à pesca comercial, além do cumprimento das exigências da autoridade marítima, deverá estar inscrita e autorizada pelo órgão público federal competente. Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput deste artigo implicará a interdição do barco até a satisfação das exigências impostas pelas autoridades competentes.”  Dos referidos dispositivos, percebe-se que o regime jurídicoadministrativo dos barcos pesqueiros é o da permissão(art. 10), ou da autorização(art. 26), exemplos clássicos de atuação administrativa discricionária. Além disso, o art. 24, parágrafo único da mesma lei estabelece que “os critérios para a efetivação do Registro Geral da Atividade Pesqueira serão estabelecidos no regulamento desta Lei”.

Por sua vez, o Decreto n.º 8.425/2015, que regulamenta referido dispositivo legal, conforme sua epígrafe, prevê que:

Art. 6º Para obtenção de autorização, permissão ou licença de atividade pesqueira, o interessado ou interessada deverá entregar no pedido de inscrição no RGP:I – formulário preenchido; II – documentos definidos em ato do Ministério da Pesca e Aquicultura; e III – comprovante do pagamento de taxa prevista no Decreto-Lei n º 221, de 28 de fevereiro de 1967.

Por sua vez, a norma apontada como errônea(contida na Instrução Normativa SEAP nº 3, de 12 de maio de 2014) prevê que: “Art. 18. Para obtenção do registro de Embarcação Pesqueira brasileira deverá ser apresentada pelo requerente a seguinte documentação:

VII – certidão negativa de débitos do interessado, inclusive no que se refere à embarcação, expedida pelo IBAMA”.

Desta forma, pode-se concluir em primeiro lugar pela existência de previsão legal da exigência, uma vez que derivada diretamente do disposto no art. 24, parágrafo único da Lei n.º 11.959/2009, e art. 6º do Decreto n.º 8.425/2015.

Embora tenha sido editada anteriormente a estas leis, tem-se que a Instrução Normativa foi plenamente recepcionada pela nova disciplina legal da pesca, não havendo conflito normativo material com a nova disciplina jurídica do tema.

Por outro lado, cabe apontar que a restrição ao exercício de atividade se dá apenas e quando muito, por via reflexa, já que não fica suspenso o registro geral do pescador, mas o da embarcação pesqueira. Desta forma, a restrição muito se assemelha ao licenciamento de veículos automotores, o qual “somente será considerado licenciado estando quitados os débitos relativos a tributos, encargos e multas de trânsito e ambientais, vinculados ao veículo, independentemente da responsabilidade pelas infrações cometidas”(art. 131, § 2º do Código de Trânsito Brasileiro).

Veja-se, porém, que no caso presente, a norma tem ainda maior amparo constitucional, na medida em que a existência de débitos com o IBAMA denota a prática de infrações administrativas ambientais.

Por tal motivo, tem-se que ponderar como duvidosa a aplicação ao caso das súmulas 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal, as quais dispõem sobre a inadmissibilidade da apreensão de mercadorias, interdição de estabelecimento, aquisição de estampilhas, despache mercadorias ou exerça suas atividades profissionais, como meio coercitivo para pagamento de tributos.

No caso presente, a norma não visa a um fim pecuniário, ou de interesse meramente fiscal.

Há que se atentar, em primeiro lugar, que as multas do IBAMA não t ê m caráter tributário, pelo simples fato de que se constituem em sanções pelo cometimento de atos ilícitos, sendo que o tributo, por definição, é prestação compulsória que NÃO constitua sanção de ato ilícito(art. 3º do Código Tributário Nacional).

No caso presente, mais do que a satisfação pecuniária da dívida com o IBAMA, se está frente a norma de caráter ambiental, que se destina a reprimir a prática de infrações ambientais, e a não permitir que a mesma embarcação que tenha sido usada para a prática de infrações administrativas(e mesmo criminais) ambientais, possa continuar a ser utilizada impunemente sem nenhuma outra sanção pelo ato ilícito.

Está-se diante de uma forma de um ato assemelhado ao de licenciamento ambiental, tal como definido pela Resolução CONAMA n.º 237/97 como “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor (…)”, ou como definido pelo art. 2º da Lei Complementar n.º 140, “o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”.

À parte a discussão sobre o caráter vinculado ou discricionário do ato de licenciamento ambiental, tem-se no caso a clara dicção da lei 11.959, em seus artigos 10, I, e 26, ao dispor sobre a embarcação de pesca, qualificando-a como “permissionada” e sujeita à “autorização”, fixando o caráter unilateral, discricionário e precário do ato administrativo.

No dizer de Celso Antonio Bandeira de Mello, “autorização é o ato unilateral pelo qual a Administração, discricionariamente, faculta o exercício de atividade material, tendo, como regra, caráter precário. É o caso da autorização de porte de arma ou da autorização para exploração de jazida mineral”, enquanto permissão é o ato unilateral pelo qual a Administração faculta precariamente a alguém a prestação de um serviço público ou defere a utilização especial de um bem público”(Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 11ª Edição, pág. 313) . Ou seja, em ambos os casos, tem-se o inegável caráter discricionário, precário e unilateral do ato administrativo.

Neste sentido, cabe transcrever o inteiro teor do art. 25 da Lei n.º 11.959, que explicita cada um dos atos administrativos a serem adotados pela autoridade competente, em matéria de atividade pesqueira:

A autoridade competente adotará, para o exercício da atividade pesqueira, os seguintes atos administrativos:

I – concessão: para exploração por particular de infraestrutura e de terrenos públicos destinados à exploração de recursos pesqueiros;

II – permissão: para transferência de permissão; para importação de espécies aquáticas para fins ornamentais e de aquicultura, em qualquer fase do ciclo vital; para construção, transformação e importação de embarcações de pesca; para arrendamento de embarcação estrangeira de pesca; para pesquisa; para o exercício de aquicultura em águas públicas; para instalação de armadilhas fixas em águas de domínio da União;

III – autorização: para operação de embarcação de pesca e para operação de embarcação de esporte e recreio, quando utilizada na pesca esportiva; e para a realização de torneios ou gincanas de pesca amadora;

IV – licença: para o pescador profissional e amador ou esportivo; para o aquicultor; para o armador de pesca; para a instalação e operação de empresa pesqueira;

V – cessão: para uso de espaços físicos em corpos d’água sob jurisdição da União, dos Estados e do Distrito Federal, para fins de aquicultura.

§ 1o Os critérios para a efetivação do Registro Geral da Atividade Pesqueira serão estabelecidos no regulamento desta Lei.

§ 2o A inscrição no RGP é condição prévia para a obtenção de concessão, permissão, autorização e licença em matéria relacionada ao exercício da atividade pesqueira.

Importa pois destacar que o parágrafo primeiro também remete expressamente ao regulamento da lei os critérios para efetivação do Registro Geral da Atividade Pesqueira, colocando-o como indispensável à obtenção de autorização em matéria relacionada ao exercício da atividade pesqueira. Por tudo isso, tem-se que a norma atacada na presente ação civil pública parece atender precisamente o que os administrativistas colocam como fundamento do poder ou competência regulamentar da Administração Pública. Pois, com efeito, em se tratando a autorização de ato discricionário, a norma regulamentar tem exatamente o efeito de disciplinar minimamente tal discricionariedade, em apoio ao princípio da isonomia. Neste sentido, as palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:

“o regulamento tem cabida quando a lei pressupõe, para sua execução, a instauração de relações entre a Administração e os administrados cuja disciplina comporta uma certa discricionariedade administrativa. Isso ocorre nos seguintes dois casos:

(…) b) uma segunda hipótese ocorre quando a dicção legal, em sua generalidade e abstração, comporta, por ocasião da passagem deste plano para o plano concreto e específico dos múltiplos atos individuais a serem praticados para aplicar a lei, intelecções mais ou menos latas, mais ou menos compreensivas. Por força disto, ante a mesma regra legal e perante situações idênticas, órgãos e agentes poderiam adotar medidas diversas, isto é, não coincidentes entre si”(Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 11ª Edição, págs. 255/256, grifo no original)

Ao exigir a apresentação da Certidão Negativa de Débitos do IBAMA (órgão federal que exerce poder de polícia ambiental) como condicionante à emissão do registro de embarcação pesqueira, o ato normativo em questão estabelece mecanismo de concretização do comando legal acima transcrito, precisamente uma das funções para as quais se prestam os atos normativos de segundo grau (desenvolver, concretizar ou especificar o que já se encontra disposto na lei).

A norma em questão, portanto, não se afigura atentatória ao princípio da legalidade consagrado no art. 5º, II, da CF/88, não havendo que se falar em inovação do ordenamento jurídico por meio de norma infralegal.  Em análise da materialidade da norma, a limitação da atividade profissional imposta pelo órgão regulador, tampouco se vislumbra irrazoável do ponto de vista da natureza da atividade. Afinal, a CF/88 condiciona a ordem econômica, embora fundada na valorização do trabalho humano, à observância da defesa do meio ambiente, “inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e  serviços e de seus processos de elaboração e prestação” (art. 170, VI), mandamento constitucional que certamente inspirou o legislador infraconstitucional, atento à natureza potencialmente depredatória da atividade pesqueira, a condicionar o ato autorizativo do exercício da atividade a mecanismos de garantia de proteção ambiental. Como é cediço, vem se registrando marcante diminuição de peixes no Estuário da Lagoa dos Patos, muito em razão da pesca predatória e da exploração por pescadores ilegais.

De outra banda, vislumbra-se insustentável a alegação de que o mecanismo em questão não teria o condão de lograr efetiva proteção ambiental, haja vista não produzir efeitos em relação a pescadores providos de condições materiais mais favoráveis, para quem o pagamento de multas sancionatórias emitidas pelo IBAMA não constituiria necessariamente um ônus.

Ora, a norma veiculada no art. 5º da Lei 11.959/2009 reveste-se do caráter da generalidade, dirigido a todos aqueles que exercem a atividade pesqueira o façam com observância das normas de proteção ambiental. O fato de que pescadores abastados sentem menos o impacto patrimonial das multas sancionatórias certamente não tem o efeito de autorizar os demais a exercitar a atividade em prejuízo às normas ambientais, e, por conseguinte, não retira em absoluto a eficácia do mecanismo.

O argumento, ademais, mostra-se equivocado, haja vista que o aporte mais vultoso de recursos materiais em decorrência da atividade econômica pressupõe também exploração mais vultosa da atividade pesqueira, circunstância que, se em desacordo às normas ambientais, terá reflexo direto na intensidade das medidas sancionatórias. EM FACE DO EXPOSTO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por meio do seu órgão signatário, opina pelo julgamento de improcedência dos pedidos formulados na presente ação civil pública.

Reitero que as Súmulas invocadas do Supremo Tribunal Federal na inicial são inaplicáveis à espécie, pois a exigência de pagamento de multa não se trata de cobrança de penalidade com fim de pagar um tributo. A multa não é tributo, já que constitui sanção de ato ilícito. Ademais, o escopo está na tutela do Meio Ambiente, evitando-se a prática ou reiteração de atividade com embarcação que contrarie às normas tuteladoras de interesses ambientais. Por isso, também não há sentido em se falar em ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Quando se tutela o Meio Ambiente, há de ter em vista o princípio da precaução. A própria Constituição buscar a preservação do Meio Ambiente inclusive para as gerações futuras, portanto, a restrição imposta não pode ser reputada como desproporcional ou ilegal. A decisão judicial citada na inicial não é vinculante.

Diante do exposto: Rejeito a preliminar e julgo improcedente o pedido, extinguindo o processo com resolução do mérito nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.  Não há condenação em custas ou honorários de advogado, consoante inteligência dos artigos 17 e 18 da Lei n.º 7.347/1985.  Interposto recurso, recebo-o. Vista à parte recorrida para contrarrazões. Após remetam-se os autos ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região em razão do reexame necessário. P.I.


Documento eletrônico assinado por CLÁUDIO GONSALES VALÉRIO, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 710002246007v9 e do código CRC b4553d3c.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): CLÁUDIO GONSALES VALÉRIO
Data e Hora: 21/04/2016 03:20:22

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