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Programa de Regularização Ambiental – PRA

Os conflitos da regularização fundiária rural e da licença ambiental no Brasil: da Capitania Hereditária às normas atuais

por Paulo Figueira.

 

Tanto a União quanto os Estados e os Municípios podem tratar de regularização fundiária e das licenças ambientais em seus respectivos territórios,  sendo que quanto ao aspecto da regularização fundiária, torna-se importante esclarecer que no  Brasil existe normativas para tratar dos institutos da posse, da ocupação, da propriedade, e da alienação de terras públicas; destarte, mesmo superado periodo colonial, ainda perdura, desordem de cadastro e de registro de imóveis para resguardar os direitos da terra e o cumprimento da função social da propriedade.

Diante deste cenário torna-se necessário esclarecer  que o Brasil passou por diversas fases quanto a destinação e a distribuição de terras, em que, entre os anos de 1531 a 1822, esse processo fundiário foi concebido através de Capitanias Hereditárias e das Sesmarias (concessões), sendo a primeira tentativa de organização da ocupação e da colonização do Brasil, em que neste período,  a exigência colonial, por Portugal, era que houvesse melhorias tanto no aproveitamento, quanto na produtividade da terra, como exigência para manter o domínio repassado por Portugal aos donatários

No ano de 1850, a edição da Lei de Terras – Lei n.º 601, de 18 de setembro de 1850 –  delimitou como  uma de suas particularidades, que a compra da terra configura como a única forma de direito de aquisição da propriedade do imóvel rural, fato que inviabilizou os sistemas de posse ou doação, anteriormente utilizados com as Capitanias Hereditarias e as Sesmarias.

Assim, todos os que já estavam produzindo na terra recebiam  o título de proprietário. Por outro lado, como consequência negativa, as terras que ainda não eram ocupadas, ou que não cumpriam sua função social, ou ambas, passavam a ser novamente propriedade do Estado, tendo, a priori, combater a especulação  imobiliária, mais o objetivo macro era de garantir aos nobres da época mão-de-obra para substituir os escravos após sua abolição.

Em 1964, foi criado o Estatuto da Terra – Lei n.º 4.504, de 30 de novembro de 1964 – que é a forma como seencontra disciplinado, ainda hoje, o uso, a ocupação e as demais relações fundiárias no Brasil, de maneira que o Estado passou a ter obrigação de garantir o direito de acesso à terra para quem nela vive e trabalha e, que, portanto cumpre a funçãosocial da propriedade. Essa lei garantiu a propriedade familiar e a definiu como o imóvel rural, sendo direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família.

Na  Constituição Federal de 1988,   as   políticas   públicas   de   reforma agrária foram legitimadas, garantido-se odireito de propriedade; a obrigatoriedade do cumprimento da função social da propriedade; e, também foi prevista avedação de penhora para pagamento de débitos decorrentes das atividades produtivas da pequena propriedade rural, sendo que algumas decisões da Corte Superiores vem alterando essa garantia constitucional.

Mais tarde surgem normas vanguardistas muito importantes para tratar de terras da União na Amazônia Legal, tais como:

1) A Lei n.º 11.952, de 25 de junho de 2009, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, mediante alienação e concessão de direito realde uso de imóveis, referendando os que serão reconhecidos e os que terão regularizadas as ocupações anterior a 22 de julho de2008, com áreas não       superior a 500 hectares, e que até 4 modulos fiscais pode ser realizado a autodeclaração pelo ocupante.

2) O Decreto n.º 10.592, de 24 de dezembro de 2020, regulamenta a Lei n.º 952, de 25 de junho de 2009, dispondo sobre a regularização fundiária das   áreas rurais situadas em terras da União, no âmbito da Amazônia Legal, bem como em terras do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária(INCRA), por meio de alienação e de concessão de direito real de uso de imóveis; sendo de curial importância destacar que os imóveis com área superior a quatro módulos fiscais até o limite de 2.500 hectares terão os seus processos adicionalmente instruídos com relatório de vistoria presencial. A lei também referência que serão reconhecidas e regularizadas as ocupações anterior a 22 de julho de 2008, com áreas, com áreasnão  superior a 2.500 hectares.

3) A Instrução Normativa n.º 104, de 29 de janeiro de 2021, estabelece os procedimentos para regularização fundiária das ocupações incidentes em áreas rurais, anteriores a 22 de julho de 2008, de que trata a Lei n.º 11.952, de 25 de junho de 2009, regulamentada pelo Decreto n.º 10.592, de 2020.

Em apertada síntese, pontua-se que além dessas normas de terra em vigor, tramita na Câmara de Deputados e no Senado   Federal, o Projeto de Lei n.º 2.633, de 2020, que amplia o alcance da   regularização fundiária; bem como o Projeto de Lei n.° 510, de 2021, que estabelece novo marco temporal de ocupação a data de 25 de maio de 2012, quando foi editado o Código Florestal, amplia a área passível de regularização para até 2.500 hectares; dispensa vistoria prévia da área a ser regularizada, podendo ser substituída por autodeclaração do próprio ocupante, sendo de preocupação diante da invisibilidade rural que existe no pais quanto as terras públicas devolutas e remanescente sem arreacadação e destinação, pode ocasionar o calote fundiário, em detrimento das pequenas propriedades de agricultura familiar.

Quanto aos aspectos normativos do Direito Ambiental, específicamente, quanto ao procedimento administrativo do licenciamento ambiental, urge a necessidade de esclarecer que para exercer o licenciamento ambiental, os entes públicos têm essas atribuições com competência formal e material específica em seus territórios.

Deste modo, a figura do licenciamento ambiental surgiu pela primeira vez no Brasil no ano 1976, com a edição da Lei n.º 997, que regulamentou o Controle da Poluição do Meio Ambiente no Estado de São Paulo. Em ato contínuo, pontua-se que diversas normas surgiram com o objetivo de disciplinar o licenciamento ambiental, a saber:

1 – A Lei Nacional n.º 6.398, de 31 de agosto de 1981 – que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e institui o Cadastro de Defesa Ambiental (CDA);

2 – A Resolução CONAMA n.º 001, de 23 de janeiro de 1986 – que estabelece as definições, as responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental (EIA e RIMA);

3 – A Constituição Federal – No âmbito da gestão e da proteção do meio ambiente. Salienta-se que a Constituição Federal estabelece competências para a legislação e a atuação administrativa de forma bastante específica nos artigos 24, incisos VI, VII e VIII e artigo 23, incisos III, VI e VII, respectivamente; bem como  tem um capítulo especifico no artigo 225 que trata de meio ambiente.

4 – A Resolução CONAMA n. 237, de 19 de dezembro de 1997 – estabelece a competência administrativa do licenciamento ambiental específico para cada ente público em seu território; bem como os prazos das licenças ambientais; trazendo ao lume o princípio da unicidade do licenciamento; definindo os critérios necessários para o licenciamento ambiental.

5 – A Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 – Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, derivada do licenciamento ambiental.

6 – A Lei  Complementar 140, de 11 de dezembro de 2011 –  que regulamentou o inciso III, VI, e VII do caput e do parágrafo único do artigo 23, da Constituição Federal, que estabelece as regras para a competência administrativa ambiental comum na esfera ambiental; trouxe os conceitos de atuação supletiva e atuação subsidiária; bem como o princípio da unicidade do licenciamento ambiental; e ainda os instrumentos de cooperação técnica; definiu os critérios do órgão ambiental capacitado para exercer o licenciamento ambiental; e as atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

7 – A Lei n.º 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal) – dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, muito importante no licenciamento ambiental, principalmente pela exigência do Cadastro Ambiental Rural.

8 – O Decreto n.º 7.830, de 17 de outubro de 2012 – trata do Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SICAR);  do Cadastro Ambiental Rural (CAR), e do Programa de Regularização Ambiental (PRA).

Além dessas normas de licenciamento ambiental em vigor, tramita na Câmara de Deputados e no Senado   Federal, oProjeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental n.º 3.729, de 2004, já aprovada por 300 votos a favor;  sendo que 122 votos foram contrarios, em sessão realizada  no mês de maio na Câmara dos Deputados  de 2022; já no dia 11 de junho de 2022, a proposta foi oficialmente protocolada no Senado Federal, onde recebeu a identificação Projeto de Lei n.º 2.159/2021.

Entre as principais mudanças do Projeto de Lei da Lei Geral do Licenciamento ambiental aprovado na Câmara de Deputados, tem-se a proposta de dispensa de licença para projetos como obras de saneamento básico; manutenção em estradas e portos; distribuição de energia elétrica com baixa tensão para as atividades agropecuárias, entre outros; e a Renovação Automática e a Dispensa de Licenciamento Ambiental. Além das licenças ambientais prévia, de instalação, e de operação, traz novas modalidades de licenças ambientais, tais como:   Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC);Licen ça Ambiental Única (LAU); Licença Ambiental Corretiva (LOC); Licenciamento Ambiental Coletivo;  de maneira que algumas dessas modalidades já são utilizadas em alguns Estados no Brasil, pontuando que o Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucional, como a LAU do Amapá.

Diante desses quadros normativos e complexos quanto aos direitos fundiário e ambiental, ainda vigora no país  as seguintes situações de conflitos: i) a existência de procedimento de demarcação e de titulação da terra intricado, com longo e com forte influência política; ii) a ausência de um cadastro único de terras n pais; iii) a existência de conflitos fundiários e de concessão de licenças ambientais com ações judiciais; iv) as propostas de alteração da legislação vigente de licenças ambientais e de regularização fundiária flexibilizando processos e procedimentos com escopo de alterar marco temporal; v) as pressões e as ameaças nas posses legitimas e nas áreas de proteção integral; de uso sustentável; de povos indígenas; de quilombolas; por atividades  agropecuárias; de florestais; de mineração; e de projetos de infraestrutura; vi) estímulos a grilagem de terras; de apropriação e de expropriação, provocadas pela inercia e pela omissão do Estado em não regularizar as ocupações e as posses legitimas mantendo a invisibilidade fundiária em terras públicas devolutas e remanescente, assim de como não proceder com a arrecadação das terras devolutas e remanescentes; vii) órgãos de terras e de meio ambiente sem capital humano e de recursos financeiros; ix) conflitos de competência da matéria fundiária e ambiental no judiciário e dos órgãos de controle social que fazem teratologia, celeuma e imbróglio jurídico, causando insegurança jurídica, bem como violando competência exclusiva do STF.    

Paulo Sérgio Sampaio Figueira.
Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Técnico Agrícola, Graduado em Bacharel em Direito, em Administração de Empresas, em Arquivologia, em Ciências Agrícolas. Pós- graduação em Desenvolvimento Sustentável e Gestão Ambiental, em Direito Ambiental e Política Pública, em Arquivologia, em Metodologia Cientifica, em Advocacia Eleitoral, e Mestre em Direito Ambiental e Política Pública. Autor de Obras em Direito Ambiental e Agrário e de Política Pública, Vice-Presidente da Comissão Nacional de Regularização Fundiária da UBAU-Região Norte, Presidente da Pasta Ambiental da UBAM, já foi Secretário de Estado de Meio Ambiente, Membro da Anamma e da Abema, Conselheiro do Coema, e Presidente da Comissão de Meio Ambiente da OAB/AP.

Veja também:

– “Direito Agrário Levado a Sério” – episódio 7: Competência legislativa em matéria agrária

Bases científicas do Direito Agrário

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