Conflitos fundiários em Terreno de Marinha

por Paulo Sérgio Sampaio Figueira.

 

A título de informação, os terrenos de marinha existem no ordenamento jurídico brasileiro, desde o tempo do Império, com a chegada do Dom João VI e da Família Real. Nesse período, a medida de 15 braças equivalente a 33 metros era suficiente para propiciar o livre deslocamento de um pelotão militar no litoral e garantir trânsito livre para qualquer  incidente do serviço do Rei e defesa do país, também se justificava o espaço para o serviço de pesca, para que os pescadores pudessem utilizar as redes de pesca.

No Brasil, de acordo com informações da Secretaria de Patrimônio da União (SPU), cerca de mais de 500 mil imóveis estão localizados em terrenos de marinha, dos quais 270.929 aparecem registrados a responsáveis únicos (pessoas físicas e jurídicas).

A nossa Constituição Federal atual, em seu artigo 20, VII, estabelece que são bens da União, dentre outros, os terrenos de marinha e seus acrescidos.

Desta forma, no artigo 2º, do Decreto-Lei nº. 9.760, de 5 de setembro de 1946, conceitua-se que são terrenos de marinha,

 […] em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831: a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

Vale ressaltar, entretanto, por se tratar de bem da União, as pessoas que ocupam áreas classificadas como terreno de marinha, que são objeto de Aforamento, e são identificados como foreiro, são obrigados a pagar o foro anual e o laudêmio em caso de venda do Domínio Útil.

No Brasil, tem diversos conflitos em relação a esses pagamentos em relação aos terrenos de marinha, visando equacionar esses conflitos foi editada a Lei n.º 13.139, de 26 de junho de 2015, que manteve as cobranças de taxas, porém, tiveram o valor diminuídos, e a Lei n.º 13.240, de 30 de dezembro de 2015, que autoriza e regulamenta a venda de parte de bens da União, dentre eles terrenos de marinha.

Então, em relação ao pagamento de taxas o que não falta é projeto de lei no Congresso Nacional sobre terrenos de marinha, que objetivam a extinção dos terrenos de marinha e das cobranças de taxas, a retirada da exclusividade da União com a transferências para os Estados, os Municípios, e para populações residentes de baixa renda (Ribeirinhos extratores e pescadores).

Além dos conflitos em relação aos pagamentos de terrenos de marinha pela Ocupação e Aforamento, outra questão corrente diz respeito a Transmissão do Domínio Útil entre particulares em Cartório de Registro de Imóveis, uma vez que é necessário  que os Cartórios de Registro de Imóveis requeiram a  Certidão da Secretaria de Patrimônio da União que declare que o interessado recolheu o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre vivos, e estar o transmitente em dia com as demais obrigações junto ao patrimônio da União.

Entretanto, tem Cartório de Registro de Imóveis que desconhece a norma especifica, os quais deveriam transferir o Domínio Útil de terreno de marinha apenas após a comprovação de que não há dívidas perante a Secretaria de Patrimônio da União.

Outra observância importante, é em relação a Título de Domínio emitido por órgãos de terra dos Estados e dos Municípios a particulares. Nesse caso específico,  o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é no sentido de que o Título de Propriedade do Particular não é oponível à União nesses casos, pois os terrenos de marinha são da titularidade originária da União, na esteira do que dispõem a Constituição Federal e o Decreto-lei nº. 9.760, de 1946. Neste caso específico, o que pode ser objeto de discussão de Propriedade é o Domínio Útil do mesmo terreno, sendo este o objeto comum de contendas sobre a Transferência do Aforamento, sendo que apenas o Domínio Útil pode ser transferido de uma pessoa para outra, pois a Propriedade é da União.

Agora vamos tratar das análises das interpretações jurídicas que tramitam na Justiça Estadual e na Justiça Federal, em relação a terrenos de marinha, em que existem celeumas juridicas conflitantes entre os Institutos de Posse, de Ocupação, de Propriedade, e quando esse processo envolve Competência Formal do Estado e da União para dirimir conflitos de regularização fundiária entre particulares.

Primeiramente, é importante esclarecer, que o Domínio Útil de imóvel pode ser objeto de disputa entre particulares, sendo, contudo, a propriedade do imóvel da União, desse modo, pode haver Ações Possessórias, de Usucapião, ou, até mesmo de Desapropriação, envolvendo o Domínio Útil na Justiça Estadual, desde que não haja Processo de Regularização Fundiária com reconhecimento da posse e emissão da Certidão de Aforamento pela Secretaria de Patrimônio da União, pois esse instituto se trata de um Direito Real, cujo o litígio deverá ser julgado na Justiça Federal.

Vale ressaltar que quando se trata de simples posse e não envolve a  propriedade (Domínio) a Justiça Estadual tem competência para dirimir conflitos, nesse sentido, julgado do Superior Tribunal de Justiça, com esse entendimento:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.AÇÃO REIVINDICATÓRIA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO. DISCUSSÃO SOBRE POSSE E DIREITO DE OCUPAÇÃO CONTROVERTIDA ENTRE PARTICULARES.CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.SÚMULA 83/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO.1. De acordo com a jurisprudência desta Corte, não há interesse da União, capaz de determinar a competência da Justiça Federal para analisar ação reivindicatória, na qual não se discute a propriedade (o domínio) sobre o terreno de marinha, mas apenas a posse e direito de ocupação controvertida entre particulares. Precedentes.2. Agravo regimental não provido, com aplicação de multa.” (AgRg no AREsp 333.934/PE, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 19/08/2014, DJe 25/08/2014).

A Hermêutica Jurídica é clara quanto as normas nacionais que tratam de terrenos de marinha, nesse objeto as normas nacionais trazem a exclusividade da União para tratar de litígio entre particulares em terrenos de marinha na Justiça Federal. Desta maneira, pontua-se que o Decreto n.º 9.309, de 15 de março de 2018, foi revogado pelo Decreto n.º 10.592, de 24 de dezembro de 2020, que manteve o interesse da UNIÃO para dirimir conflitos fundiários em bem dominical no âmbito administrativo. Veja:

[…] Art. 7º  Identificada a existência de disputas acerca dos limites das ocupações, o órgão competente poderá buscar estabelecer acordo entre as partes, observado o disposto no art. 8º da Lei nº 11.952, de 2009. § 1º  Se for estabelecido acordo entre as partes, estas assinarão declaração para validar a concordância quanto aos limites demarcados. § 2º Se não houver acordo entre as partes, a regularização das ocupações será suspensa para decisão administrativa, nos termos estabelecidos em procedimento definido pelo Incra. […] (Grifou-se).

Vê-se, portanto, que o órgão competente é a Secretaria de Patrimônio da União, não é portanto o INCRA, e muito menos um órgão de terras dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Nesta mesma linha de interpretação dos enunciados normativos sobre o interesse da União para dirimir conflitos fundiários em terreno de marinha, consiste a Instrução Normativa n.º 4, de 14 de agosto de 2018, no Capítulo VIII, nos artigos 28 a 35, que tratam da Revogação, do Cancelamento, da Inscrição de Ocupação, e da Certificação do Aforamento, sendo oportuno trazer a colação. Veja:

[…] Art. 29. O Secretário do Patrimônio da União pode, a qualquer tempo, por motivos relevantes devidamente justificados, avocar a revogação ou o cancelamento de qualquer inscrição de ocupação que contrarie o interesse público ou a legislação patrimonial. Art. 30. Os imóveis passíveis de cancelamento ou revogação de inscrição de ocupação, devem ser identificados por intermédio de relatórios, circunstâncias relatadas em processos administrativos, requerimento de terceiros ou do ocupante, ou ato de ofício dos servidores da SPU/UF. Art. 31. São ainda causas para a revogação ou o cancelamento da inscrição de ocupação, a depender do caso: […] VIII – abandono do imóvel. […]. (Grifou-se).

Vê-se que somente a Secretaria de Patrimônio da União, pode realizar essas análises em terrenos de marinha, e que mesmo que ocorra esse processo judicial na Justiça Estadual, o Juiz da Vara Estadual  e o Relator (Desembargador) do Tribunal de Justiça deverá encaminhar mandado para que a Advocacia Geral da União (AGU) e a Secretaria de Patrimônio da União se posicione sobre a materia para verificar se tem interesse ou não no litígio, caso a União atarvés de petição no processo em curso na Justiça Estadual demonstre interesse, o processo da Justiça Estadual deverá ser encaminhada para Justiça Federal, mesmo em caso de simples posse.

Caso a Justiça Estadual ignorar a vontade demonstrada da União por intermédio da Advocacia Geral da União, correr-se-ia o risco de decisões conflitantes, principalmente se já houver em curso na Secretaria de Patrimônio da União, processo administrativo para reconhecimento da ocupação, ou mesmo a existência da Certidão de Aforamento pela Secretaria de Patrimônio da União, e como essa posse é decorrente de Dominio Útil da propriedade (posse do jus possidendi) prevalece a Justiça Federal por ser mais abrangente o juízo (continente) do que o jus possessionis que se quer discutir em via da Justiça Estadual.

Para corroborar ainda mais com a interpretação, é oportuno salientar que nos termos do artigo 1.º, letra “c”, do Decreto-Lei n.º 9.760, de 5 de dezembro de 1946, combinado com o artigo 20, inciso I, da Constituição Federal, pertence ao patrimônio da União os terrenos de marinha, de maneira que a  Secretaria de Patrimônio da União é que deve fazer a regularização fundiária do terreno de marinha.

Entretanto, se os Estados, o Distrito Federal, ou os Municípios procederem com esse reconhecimento da posse, além da quebra do pacto federativo em relação a Distribuição de Competência Formal e Material, tem o condão de negar vigência a norma federal do então artigo 7.º, do Decreto n.º 10.592, de 24 de dezembro de 2020, e do artigo 198, do Decreto-Lei nº. 9.760, de 1946.

Diante do exposto, o que encerra eventuais debates e questionamentos sobre a quem recaem as atribuições desses imóveis, que são definidos a partir da média maré alta (preamar). Deste ponto, para que a área seja considerada terreno de marinha, contam-se 33 (trinta e três) metros em direção à terra banhada pela água marítima ou fluvial. Na hipótese de que o terreno seja banhado pelo mar, este igualmente será propriedade da União.

Vale ressaltar, que ao particular cabe comprovar que o imóvel não se situa em terreno de marinha, ressaltando que a utilização dos terrenos de marinha, inclusive para edificações, depende da Autorização Federal.

É importante salientar que por meio das Ações Possessórias a Competência jurisdicional para solução das lides referentes à posse em terrenos de marinha é da Justiça Federal, por envolver interesse da União.

Outra hipótese em que se poderia imaginar interesse jurídico a justificar a intervenção da União em litígios ocorridos em seu território seriam as situações em que estivesse em discussão a propriedade da área, como por exemplo, uma Ação Petitória entre particulares envolvendo áreas supostamente inseridas em terreno de marinha.

É de curial importância adicionar ainda, que na interpretação das normas nacionais, tem situações que os Estados e os Municipios sem anuência da União, arrecadaram e realizaram Matrícula no Cartório de Registro de Imóveis de terrenos de marinha, inclusive existem situações mais graves em que os Estados após esse processo ainda chegam a transferir para os Municipios a área arrecadada.

Portanto,  quanto houver conflito de Competência Formal, o Poder Judiciário Estadual, antes de conceder liminar ou sentença deverá solicitar informações a Advogacia Geral da União e a própria Secretaria de Patrimônio da União quanto a essa anuência permissiva.

Existem diversos conflitos no país, em relação a terrenos de marinha em que os Municípios concedem documentos para atividades nesses ambientes (Praia Maritima). Para ilustrar o domínio da Secretaria de Patrimônio da União, cita-se o seguinte julgado esclarecedor:

ADMINISTRATIVO – QUIOSQUE EM PRAIA MARÍTIMA – TERRENO DE MARINHA – BEM DA UNIÃO – ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO – LEGALIDADE DO ATO QUE DETERMINOU A DESOCUPAÇÃO. 1 – O “Termo de Permissão de Uso” concedido pela Prefeitura de Guarapari-ES, na hipótese, padece de nulidade, uma vez que editado por autoridade manifestamente incompetente para tanto. Tal licença jamais poderia ter sido fornecida para ocupação de um terreno de marinha sem a autorização da Secretaria de Patrimônio da União (SPU). Não consta dos autos qualquer documentação que comprove que o Município de Guarapari recebeu delegação da União Federal, possibilitando-lhe de estabelecer, com pessoas físicas, contratos administrativos de permissão de uso, ao longo de sua faixa litorânea. […] 3 – A instalação de quiosques nas praias em desconformidade com os critérios estabelecidos na legislação se revela como violação ao direito de propriedade da União sobre as praias marítimas e sobre os terrenos de marinha, cuja competência para a repressão pertence ao próprio Ente Federal. 4 – Indiscutível que a área ocupada pelo quiosque em questão é um bem da União, de uso comum do povo, que não pode ser utilizada sem autorização do Patrimônio da União, dado que é área considerada “terreno de marinha”, cuja ocupação se dá a nível precário, passível de ser retomada pela União a qualquer tempo. 5 – Apelação desprovida. Sentença confirmada.

Deste modo, a União tem competência originária para dirimir conflitos em terrenos de marinha quando envolve conflitos entre as competências formais e conflitos entre os particulares a respeito das ocupações. Se ocorrer entendimento e interpretações contrárias, configura inversão da ordem, pois no momento em que há negação a vigência a lei federal, bem como a forma prescrita em Lei, trás ao lume   o  nexo   causal   permissivo   para   relativização   da   coisa   julgada (art. 966, inc. V, do CPC/2015), já que o interesse da União advém especificamente da norma do artigo 7.º, do Decreto n.º 10.592 de 2020, c/c o artigo 198 do Decreto-Lei n.º 9.760, de 1946, diante de sua competência originária para dirimir conflitos pela seara administrativa, ao passo que a Justiça Federal é competente para dirimir conflitos judicializados em terrenos de marinha.

Vale ressaltar, que em bem Dominical Fundiário da União, não se aplica o instituto civilista da posse, mas, sim, o instituto de ocupação, advindo de ato administrativo complexo definido pelo Direito Administrativo, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 11.952, de 25 de junho de 2009, portanto, cabe a União dirimir o conflito em área fundiária que envolve terreno de marinha, bem como de averiguar quem deu função social a terra, nos termos do artigo 186 da CRFB.

Desta forma, terrenos de marinha pertence ao patrimônio da União (art. 20, inc. IV, da CRFB).  É importante salientar que a Emenda Constitucional n.º 46 de 2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do artigo 20, inciso VII, da CRFB, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos, situados em ilhas costeiras, sede de Municípios. Assim, diante do interesse e da dominialidade da União para gerir conflitos em áreas fundiárias (art. 7.º do Decreto n.º 10.592, de 2020 e no artigo 198 do Decreto-Lei n.º 9.760, de 1946), o conflito deverá ser resolvido na Justiça Federal.

Ademais, os terrenos de marinha, de acordo com o artigo 20, Inciso VII, da CRFB são considerados bens públicos pertencentes à União e, portanto, inalienáveis. Podem ser objeto de Aforamento, Ocupação ou Arrendamento, mas não são administrados por órgãos de terra nos Estados, nos Municípios, mesmo pelo  INCRA, mas pela Secretaria de Patrimônio da União. Sua exploração pelo particular sob a forma de Aforamento comporta pagamento de foro e laudêmio, de acordo com o Decreto n.º 2.398, de 21 de dezembro de 1987 e a Instrução Normativa n.º 4, de 2018.

Além disso, podem ser objeto de Concessão de Direito Real de Uso, nos termos do Decreto-lei n.º 271, de 28 de fevereiro de 1967, combinado com a Lei n.º 11.952, de 2009, e seu Decreto Regulador (Decreto n.º 10.592, de 2020).

É oportuno salientar que a competência da Justiça Federal para apreciar Ações Possessórias, quando tratar-se de terreno de marinha, por ser de domínio da União, advém da submissão a forma prescrita em Lei, nos termos da regra estabelecida no artigo 198 do Decreto-Lei n.º 9.760, de 1946, o qual dispõe que: “[…] A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos salvo quando originais em títulos por ela outorgadas na forma do presente Decreto-lei” […].

Agora é importante salientar que apesar de terrenos de marinha ser um bem de competência da União,  existem julgados do Superior Tribunal de Justiça em que pode ser possível que o Poder Judiciário Estadual decida a lide da Posse entre particulares em Ações Possessórias, quando se tratar de simples Posse, e desde que a União através da Advocacia Geral da União não demonstrem interesse mesmo quando provocada pelo poder Judiciário Estadual.

Entretanto, quando a Advocacia Geral da União for provocada pela Justiça Estadual ou pelo próprio particular e com base em em Laudo da Secretaria de Patrimônio da União, apresentar petição que já existe o reconhecimento da Ocupação e do Aforamento com a Emissão da Certidão de Situação de Aforamento/Ocupação, o Poder Judiciário Estadual deverá encaminhar o processo em curso para a Justiça Federal. Nesse caso, o imóvel é regular na Secretaria de Patrimônio da União, seja como Ocupação, seja como Aforamento, em que deve prevalecer a última Certidão emitida pela União após o  laudo pericial produzido pelo corpo técnico da Secretaria do Patrimônio da União.

Posto isso, a única forma permitida e já pacificada pelos tribunais em defesa de terrenos de marinha pelo particular é quando este que por si e seus antecessores, detém, por largo espaço temporal, a posse do terreno de marinha, assim outorgada por titulo de Ocupação/Aforamento expedido pela União, através da Secretaria do Patrimônio da União, que não foi objeto de cancelamento, inclusive sendo licíto proteger-se contra a ordem sumária de ações possessórias e de demolição de edificação, por outro lado, não pode invocar  essa mesma proteção o particular que não comprova a regularidade da sua ocupação em terras de marinha, identificadas por laudo técnico, como área de preservação permanente.

 

REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Constituição da República do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 20.agost. 2021.

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BRASIL. Lei n.º 13.139, de 26 de junho de 2015. Altera os Decretos-Lei n.º 9.760, de 5 de setembro de 1946, nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e o Decreto-Lei nº 1.876, de 15 de julho de 1981; dispõe sobre o parcelamento e a remissão de dívidas patrimoniais com a União; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/L13139.htm. Acesso em: 24.agost.2021.

BRASIL. Lei n.º 13.240, de 30 de dezembro de 2015. Dispõe sobre a administração, a alienação, a transferência de gestão de imóveis da União e seu uso para a constituição de fundos; altera a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e os Decretos-Lei nº ^s 3.438, de 17 de julho de 1941, 9.760, de 5 de setembro de 1946, 271, de 28 de fevereiro de 1967, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987; e revoga dispositivo da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/l13240.htm.Acesso em: 24.agost.2021.

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BRASIL. Lei n.º 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: Acesso em: 17. agost. 2021.

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FIGUEIRA, Paulo Sérgio Sampaio. Direito Ambiental Brasileiro e Política Pública: Uso Sustentável da Floresta de Várzea no PAE do Maracá do Projeto JICA. Macapá, 2020.