por Cláudio Grande Júnior.
No presente texto é analisada a distribuição constitucional de competências entre os entes da federação, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para legislar em matéria agrária, aí abrangido não apenas direito Agrário como também política agrária.
Convém, para início, uma recapitulação histórica parcial da competência para legislar sobre direito Agrário. Mesmo na 1º República, a competência para legislar sobre direito material era da União. Na época não havia direito Agrário, as disposições legislativas eram basicamente de direito Civil. Por sua vez, a Constituição 1934 deu um norte para o que viria futuramente a ser o direito Agrário, prevendo a competência da União para legislar privativamente sobre normas fundamentais de direito Rural (art. 5º, XIX, “c”), impulsionando a edição de leis “rurais” e projetos para organizá-las num Código Rural. No entanto, essa Constituição teve vigência efêmera e a de 1937 não repetiu disposição semelhante, nem a de 1946, durante a maior parte de sua vigência. Foi a Emenda Constitucional n.º 10, de 1964, que alterou a Constituição Federal de 1946 para expressamente prever um ramo do direito chamado de Agrário e estabelecer a competência da União para legislar a respeito (art. 5º, XV, “a”). Normatização repetida nas Constituições de 1967, 1969 e 1988.
A vigente Constituição Federal de 1988 estabelece que “compete privativamente à União legislar sobre […] direito agrário” (art. 22, I) e, a reboque, sobre desapropriação, requisições e águas (incs. II e III), temas muito afeitos às atividades agrárias.
Como já dito, na Constituição de 1988 a competência foi conferida privativamente à União, mas com uma particularidade, a exceção do parágrafo único: “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”, raramente verificada na prática, diga-se de passagem. A vontade constitucional é de se conferir tratamento normativo agrário nacionalmente uniforme. Por um lado, para que os institutos jurídicos agrários sejam os mesmos em todo território nacional, como acontece com os institutos dos direitos Civil, Empresarial, do Trabalho, Penal e Processual. Doutro, porque o direito Agrário se relaciona com a própria soberania, fundamento inaugural da República Federativa do Brasil na Constituição Federal (art. 1º, I), uma vez que trata do aproveitamento de recursos naturais disponíveis no território nacional para a alimentação da população e a realização de outras atividades econômicas. A soberania nacional é um dos princípios que a Constituição determina sejam observados na ordem econômica, inclusive na sua dimensão agrária (art. 170). Ademais, de nada adiantam forças armadas com contingentes numerosos, bem treinados e equipados, se a nação não dispuser de comida para alimentá-los.
Como se sabe, ao lado dessa competência privativa para legislar da União, há a concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre os assuntos relacionados no art. 24 da Constituição. Na outra ponta, por força do art. 30, os Municípios podem “I – legislar sobre assuntos de interesse local”; e “II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”. Aos Estados resta a competência residual de poderem legislar sobre o que não lhes seja vedado pela Constituição (art. 25, § 1º). E ao Distrito Federal cabe a soma das competências legislativas dos Estados e Municípios (CF, art. 32, § 1º).
Volta e meia os demais entes da federação se excedem e invadem as competências legislativas privativas da União. Isso é relativamente frequente quanto aos direitos Civil e Empresarial, trânsito e transporte, condições para o exercício de profissões e propaganda comercial. Em menor medida acontece também com o direito Agrário. São relativamente comuns discussões no Judiciário, tanto em controle difuso como concentrado de constitucionalidade, acerca de lei estaduais, distritais e municipais que incidiriam em inconstitucionalidade formal por versarem, no todo ou em parte, sobre direito Agrário. Geram discussão acerca disso, por exemplo, leis municipais que proíbem a produção de foie gras e a queima em certas atividades agrárias, como na de cultivo de cana-de-açúcar.
Certas vezes os legisladores regionais incorrem não intencionalmente nesse vício de incompetência por incompreensão do que verdadeiramente seja direito Agrário. Daí a importância constitucional de se conseguir definir com precisão esse ramo do direito, até porque, mesmo assim, há situações difíceis de delimitar o que seria direito Agrário e o que seria da competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal para legislar concorrentemente, nos termos do art. 24 da Constituição Federal, sobre “V – produção e consumo”; “VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”; “VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”; bem como direitos Tributário, Econômico e Urbanístico (inc. I).
Nesse âmbito da legislação concorrente do art. 24, este confere à União competência para o estabelecimento de “normas gerais” e aos Estados e Distrito Federal competências legislativas para suplementar aquelas (§§ 1º e 2º). Interessante quanto a isso ter o STF proferido no passado recente, na ADI 2303/RS, ajuizada pelo Governador do Rio Grande do Sul, decisão pela inconstitucionalidade da Lei n.º 11.463/2000 daquele Estado, de iniciativa parlamentar, que remetia o regramento do cultivo comercial e das atividades com organismos geneticamente modificados exclusivamente à regência da legislação federal. O Tribunal decidiu que não cabe ao ente estadual renunciar ao exercício da sua competência legislativa concorrente, dada a indisponibilidade, reconhecida pela Constituição, de tratamento particularizado, tendo em vista a diversidade biológica e ambiental existente no País. Entendeu que o descompasso da lei impugnada é ainda maior quando considerado o federalismo cooperativo, dado que o atendimento às necessidades regionais é condição de viabilidade da própria federação, da qual uma das razões é a elaboração de políticas públicas específicas às realidades locais. Coerente a decisão, tanto que, voltando à análise do texto constitucional, este determina, no mesmo artigo, que “§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.” e “§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”.
Conforme já explicado acima, o direito Agrário em certos aspectos diz respeito com a própria soberania do país. Desdobramento daí, em termos de competência material ou administrativa, é a exclusividade de atuação da União na execução mais abrangente da política agrária. Um dos aspectos disso é o plano de reforma agrária ser nacional (CF, art. 188) e a utilização do instituto jurídico da desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, competir somente à União (CF, art. 184). O constituinte de 1988 entendeu que essa política é de interesse de toda nação, como instrumento para consecução dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil de garantir o desenvolvimento nacional, de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º), acima, portanto, de interesses e disputas regionais e como contraponto ao histórico controle do acesso à terra por grupos dominantes locais, o que contribuiu no alastramento das distorções do minifúndio e do latifúndio em nossa estrutura fundiária. Nessa linha, STJ e STF firmaram jurisprudência no sentido de que os Estados, Distrito Federal e Municípios não podem desapropriar para fins de reforma de agrária, nem mesmo se utilizando da forma comum de desapropriação, na qual o prévio pagamento da justa indenização se dá dinheiro.
O que é possível aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos da competência material ou administrativa comum estabelecida pelo art. 23 da Constituição, é “VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar”; “X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos”; e “V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação”, inclusive em perspectiva agrária, porque não prevista esta no art. 21, que arrola as competências administrativas exclusivas da União. Assim, Estados, Distrito Federal e Municípios têm competência material comum, extraível diretamente da Constituição Federal, para instituição de suas políticas agrárias, respeitada a política agrária nacional. Detalhando melhor, é perfeitamente possível aos Estados, Distrito Federal e Municípios executarem políticas agrárias, desde que complementares e não antagônicas à política agrária nacional e que não sejam de reforma agrária sem atuação conjunta da União. Um exemplo disto: a destinação de terras públicas e devolutas estaduais deve ser compatibilizada com a política “agrícola” (rectius agrária) do país e com o plano nacional de reforma agrária (CF, art. 188).
O que aqui é referido como “política agrária” é o que a Constituição aleatoriamente denomina de “Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária”. Tudo isso, na verdade, é política agrária, pois o que a Constituição chama de “política agrícola”, no art. 187 é, na verdade, uma política de desenvolvimento agrário ou política agrária em sentido estrito. Ao lado destas estão a política fundiária (arts. 188, 190 e 191) e a política de reforma agrária (arts. 184, 186 e 189), compondo a política agrária em sentido amplo. No plano legal, além do Estatuto da Terra, há a Lei Federal n.º 8.171/1991 disciplinando, em termos nacionais e mais gerais, a política agrária em sentido estrito. Outros diplomas federais tratam dos institutos jurídicos que a instrumentalizam (p. ex. Decreto-Lei n.º 167/670) e de recortes específicos e da respectiva execução dela, como, por exemplo, os vários diplomas normativos acerca dos “preços compatíveis com os custos de produção”. Aos demais entes da federação, como já dito, cabe a complementação e supressão dessa política federalmente traçada, considerando as particularidades regionais e locais, porém sem contrariá-la.
Como vivemos num Estado de direito, ou seja, num Estado orientado pelo princípio da legalidade, que só faz o que a lei autoriza ou determina, há necessidade de leis dos respectivos Estados e Municípios e do Distrito Federal, prevendo como se dará a atuação desses entes federados no setor agrário. Logo, Estados, Distrito Federal e Municípios acabam legislando sobre política agrária em seus territórios, mas somente em certa medida e, obviamente, respeitando a política agrária nacional, que é de competência da União e traçada em linhas mestras do art. 184 ao 191 da Constituição. Aos demais entes da federação cabe complementá-la e suprir-lhe omissões legislativas, consideradas as particularidades regionais e locais, porém sem contrariá-la. Evidentemente, também, sem desconfigurar os institutos jurídicos agrários e demais normas de direito material do que constitui o direito Agrário, o que, na prática, não é tão simples assim e, por isso, algumas vezes é levado ao Judiciário para discussão da constitucionalidade formal no que diz respeito à competência federativa.
Concluindo, compete à União legislar privativamente sobre direito Agrário, assim entendido o direito material voltado às atividades agrárias, podendo Lei Complementar autorizar os Estados e o Distrito Federal a fazê-lo sobre questões específicas. Todavia, a Constituição determina competência concorrente para União, Estados e Distrito Federal legislarem sobre temas muito próximo ao direito Agrário, como produção, consumo e defesa do solo. Daí, obviamente, há vários dissídios jurisprudenciais a respeito. Por fim, respeitada a política agrária nacional, os Estados, Distrito Federal e Municípios podem legislar no sentido viabilizarem suas políticas agrárias regionalizadas.
* O artigo do Prof. Cláudio Grande Júnior serviu de base para o episódio 7 do Projeto Direito Agrário levado a Sério, confira:
– “Direito Agrário Levado a Sério” – episódio 7: Competência legislativa em matéria agrária
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– Artigo: O DIREITO AGRÁRIO BRASILEIRO E A SUA RELAÇÃO COM O AGRONEGÓCIO
– Qual Direito Agrário?
– “Direito Agrário Levado a Sério” – episódio 3: A atividade agrária como objeto do Direito Agrário
– Os ciclos do agrarismo e o Direito Agrário brasileiro
– “Direito Agrário Levado a Sério” – episódio 2: Os Ciclos do Agrarismo no Brasil
