Terras do Amapá e a omissão estatal nas transferências

por Paulo Figueira.

RESUMO

O artigo trata da via-crúcis da regularização fundiária no Estado do Amapá, perpassando pelo dificuldade de regularização fundiário provocado pelos órgãos da UNIÃO e do Estado do AMAPÁ em diversas normativas prejudicando ocupantes/posseiros, por meio de uma morosidade nos processos administrativos fundiários que relembra a luta de insana de Sisifo para atender os deuses, corroborado pelo fato de que o legislador constituinte original reconheceu o direito de existência e de autonomia do Estado do Amapá, sendo reconhecido seus limites geográficos, a ponto de não o reconhecer como um estado virtual sem terras, com legislação que demonstra a atitude da UNIÃO em não atender a determinação constitucional com a criação de mecanismos que objetivam o trancamento da transferência da titularidade das terras para o Estado, já que, de fato, as terras pertencem ao Estado. Sem olvidar a atitude do Estado do Amapá que simplesmente é obrigado a atender a ideologia da UNIÃO de que o Estado não tem competência para gerir suas terras, com o silêncio em relação a política fundiária, deixando, inclusive que o órgãos da União intervenha em sua política pública de atuação fundiária e ambiental, a ponto de colocar em risco o pacto federativo e de impedir qualquer atividades das 12 (doze) cadeias produtivas no Amapá. Neste cenário analítico normativo, fica evidenciado as consequências na economia amapaense, de maneira que a força de manutenção do estado holerite, dependente de bolsas de caridade nacional se contrastando ao natural e a força de seu povo, havido por mudanças que garantam sua cidadania com dignidade humana e acesso ao desenvolvimento econômico e social.

Palavra-Chave: Direito Fundiário; Direito Administrativo; Direito Ambiental; Competência; Calote Fundiário; pacto federativo; passividade; Legitimidade.

O Estado do Amapá está localizado na Região Norte, possui uma superfície territorial de 142.470,762 km², que correspondendo a 1,67% do território nacional e a 3,7% da área da Região Norte. Entretanto, antes de chegar a ser Estado, o Amapá foi parte do Estado do Pará (vila) e também Território Federal do Amapá, autarquia da União. Deste modo, ponderadas são as motivações do governo federal e dos representantes do poder local na tomada de decisão para constituir o Território Federal e a sua trajetória até sua autonomia como ente federativo. Vale, entretanto ressaltar, que o Amapá foi sendo administrado conforme as demandas vigentes, sem que houvesse, claramente, uma definição acerca do conteúdo jurídico e administrativo a ser implementado, para que se atingisse o desenvolvimento econômico e social que pudesse favorecer sua estadualização e principalmente resolver sua regularização fundiária junto a União.

Essa omissão pelo Amapá, por seus gestores e grupos políticos aos longos das décadas favoreceu a implantação de imensas partes de seu território em modelos de proteção integral e de uso sustentável, inviabilizando terras para os 16 (dezesseis) municípios e de terras a serem destinadas as atividades produtivas que promovesse seu desenvolvimento econômico e social. Desse modo, é de fundamental relevância compreender o arcabouço jurídico normativo relacionado à questão da transferência do domínio das terras da União ao Estado do Amapá e suas últimas tentativas de normas com sucessivas repetições de objeto, bem como os entraves políticos, jurídicos, e administrativos que tem constituindo-se em óbice à continuidade do processo de transferência indeterminável.

Desta maneira, é necessário fazer um recorte temporal, analisa-se o menosprezo agrário do período em que o Amapá esteve sob a jurisdição paraense, bem como o processo na fase de Território Federal compreendido entre os anos de 1943 até 1988 e os novos rumos tomados a partir da criação do Estado do Amapá com a Constituinte de 1988, quando o Estado teve plena possibilidade de concretizar a transferência de terras da União, mas por falta de política pública de convencimento, de omissão, de vontade política, o processo não avançou e se arrasta a mais de 30 (trinta) anos, estagnando qualquer possibilidade produtiva principalmente pela insistência de adotar modalidade de uso integral e sustentável em todo seu território, seja pela União, por seus governadores e prefeitos, e grupos políticos.

Na prática, observa-se que no Estado do Amapá a titularização fundiária é extremamente morosa, imersa na falta de estrutura do INCRA, do SPU, do órgão de terra estadual, e em emaranhado burocrático, político, resistindo a todos os esforços para a documentação das 23 (vinte glebas) que serão transferidas da União para o Amapá.

Vale ressaltar, juntamente com a criação do Estado pela Constituição Federal, de 1988, veio também a autonomia sobre seu patrimônio fundiário. Essa autonomia sobre a área territorial inserida na jurisdição do Estado apresentou-se parcialmente em razão da maioria de sua extensão territorial encontra-se sob domínio dos Órgãos Federais, como IBAMA, INCRA e FUNAI, que juntos detém 88,62% do solo amapaense, e que o Estado detém apenas 11,38% de seu território.

Para melhor entendimento, de forma sucinta, elencam-se as várias normas que o Amapá teve possibilidade de avançar na regularização fundiária de suas terras, mas foi omisso e incompetente para resolver:

 1 – Decreto-Lei n.º 2.375 de 24 de novembro de 1987:

Esse decreto-lei revogou o Decreto-Lei n.º 1.164/1971, deixando de ser consideradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacional as terras públicas devolutas situadas nas faixas, de 100 km de largura, em cada lado do eixo das rodovias. No artigo 5º e 6º, a União transferiu e permitiu gratuitamente aos Estados ou Territórios, terras públicas não devolutas que, nas faixas de 100 km das rodovias para ambo os lados, lhe pertençam, entretanto, condicionou a doação, ao uso conforme os objetivos do Estatuto da Terra, e salientava o inciso 1º, artigo 5º, a possibilidade da União, transferir, aos Estados, ou Territórios, as terras públicas localizadas na Faixa de Fronteira. Nessa época nada foi realizado para obter essas terras.

2 – Lei n.º 10.304 de 05 de novembro de 2001:

Transferiu ao domínio dos Estados de Roraima e posteriormente ao Amapá, as terras pertencentes à União. Entretanto, no artigo 2º, a norma excluiu da Transferência as seguintes áreas: I – Relacionadas nos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal; II – Destinadas ou em processo de destinação pela União a projetos de assentamento; III – As unidades de conservação já instituídas pela União e aquelas em processo de instituição, conforme regulamento;  IV – Afetadas, de modo expresso ou tácito, a uso público comum ou especial;  V – Destinadas a uso especial do Ministério da Defesa; VI – as áreas objeto de títulos originariamente expedidos pela União e que tenham sido registrados nos respectivos cartórios de registro de imóveis. Aqui a exigência seria que o Estado do Amapá fizesse a exclusão das terras da União, e submetesse ao Incra e SPU. Mas uma vez o Amapá não priorizou o destaque das áreas para obter as terras.

3 – Decreto n.º 6.291, de 07 de dezembro de 2007:

Transfere gratuitamente ao domínio do Estado do Amapá terras pertencentes à União, nos termos do artigo 5^o do Decreto-Lei n.^o 2.375 de 1987 (terras públicas não devolutas). O Decreto repetiu as exigências do artigo 2º, da Lei nº. 10.304, de 2001, quanto as exclusões das terras da União. Vale ressaltar, que traz exigência no §2º, do artigo 1º, em que para a efetivação do registro em cartório da transferência poderá ser feita em glebas, na medida em que forem identificadas e georreferenciadas (destaques da área). No artigo 2º, delimita que as terras transferidas, deverão ser utilizadas em atividades de conservação ambiental e desenvolvimento sustentável, de assentamento, colonização e de regularização fundiária, sob pena de reversão automática ao patrimônio público da União. Por sua vez, no artigo 4º, para celerizar o processo de geoprocessamento, poderia ser firmado Termos de Cooperação Técnica e Convênios entre os órgãos de terra da União e o Amapá para Titulação Conjunta. Nada foi realizado pelo Estado do Amapá, inclusive houve possibilidade de Cooperação Técnica entre a União e o Estado para titulação conjunta, demonstrando que há uma desconfiança entre a União e o Estado nesse processo.

4. Lei n.º 11.949, de 17 de junho de 2009:

Inseriu o Estado do Amapá na redação da Lei n.º 10.304/2001, que transfere o domínio das terras da União para o Amapá, em que somente constava Roraima. Aqui foi mas um processo de inclusão do Amapá, visto que a norma era somente para o Estado de Roraima, que sempre foi mais proativo por seus governos e bancada federal quanto a exigência da transferência das terras da União.

5. Decreto n.º 8.713, de 15 de abril de 2016:

Esse decreto depois de 15 (quinze) anos, regulamentou a Lei n.º 10.304, de 2001, que transferia o domínio das terras da União para o Estado do Amapá. No seu artigo 1º, transferia ao domínio do Estado do Amapá as terras (glebas) arrecadadas e matriculadas em nome da União discriminadas no Anexo I (23 glebas). Manteve as mesmas exigências anteriores das demais normativas quanto a exclusão das terras da União como obrigação pelo Estado e submissão ao Incra e SPU. Confirmou possibilidade do Decreto n.º 6.291/2007 da União e o Estado firmar Termo de Cooperação Técnica e Convênios para à identificação e georreferenciamento das terras transferidas e para Titulação Conjunta entre os órgãos. Inclusive se o Estado do Amapá tivesse realizado o destaque das áreas da União, a mesma deveria se manifestar no prazo de sessenta dias, sob pena de concordância tácita. Entretanto, mesmo com recursos federais o Amapá não realizou o destaque das terras da União, e consequentemente as terras continuaram com a União. Mesmo que fizesse o destaque das áreas deveriam priorizar a política da União para transformar em modelo de proteção integral e de uso sustentável, sem nenhuma oportunidade para atividades produtivas que viabilizasse o desenvolvimento econômico e social do Estado (art. 2º).

6. Decreto n.º 10.081, de 25 de outubro de 2020: Alterou o Decreto n.º 8.713/2016, que regulamenta a Lei n.º 10.304/2001.

No seu §7º do artigo 1º, que as propriedades das áreas tituladas pela União ou pelo Incra e não registradas no cartório de registro de imóveis será transferida ao Estado do Amapá sob condição resolúvel, e §9º  na hipótese do titulado pela União ou pelo Incra não cumprir as cláusulas resolutivas, o que será aferido e atestado pelo Incra, a propriedade será consolidada em favor do Estado do Amapá.

Acrescentou Artigo 2º- B, em que o Estado do Amapá firmará Termo de Compromisso, como condição para efetivar a Doação, de suceder a União e o Incra nos processos judiciais, arcar com o pagamento de eventuais despesas processuais e de se sub-rogar nos direitos e nos deveres decorrentes da doação.

Aqui houve uma alteração da destinação das terras transferidas que não constava em nenhuma norma anterior, visto que as terras doadas pela União poderiam desta vez, serem utilizadas preferencialmente em atividades agrícolas diversificadas.

7. Lei n.º 14.004, de 26 de maio de 2020: Altera o Decreto nº 8.713, de 2016, que regulamentou a Lei n.º 10.304/2001.

Essa norma promoveu alterações significativas para a efetivação do processo de transferência das terras da União para o Estado do Amapá e de Roraima, o ponto principal foi que limitou o prazo de um ano para efetivar essa transferência pela União, retirando a obrigação do Amapá e Roraima realizar os destaques das áreas (geoprocessamento). Destacando-se que a falta de georreferenciamento de áreas de domínio federal, incluídos os assentamentos promovidos pela União ou pelo Incra, não constituirá impedimento para a transferência das glebas da União para os Estados de Roraima e do Amapá, e deverá constar do termo de transferência, com força de escritura pública.

Dois pontos a considerar na lei:

a) Resguardou apenas os direitos: 1) Daqueles imóveis titulados pela União, que se encontram devidamente matriculados e registrados, pois estes têm a preferência de exclusão (ainda não é propriedade) e aqueles não registados no Cartório de Registros de Imóveis (CRI) que tem a posse.

b) Condiciona a utilização preferencial das terras doadas (Art. 30): I – Atividades agropecuárias diversificadas; II – Atividades de desenvolvimento sustentável, de natureza agrícola ou não; III – Projetos de colonização e regularização fundiária.

Portanto, após análise das diversas normativas que tratam das transferências das Terras da União para o Estado do Amapá, é notório o quanto o Estado do Amapá foi o mais prejudicado da Amazônia Legal, visto que suas terras aos longos das décadas foram transformadas em Unidades de Conservação Federais, Estaduais e Municipais (66,34%), Projetos de Assentamentos Federais (15,64%), Território Indígenas (8,29%), Territórios Quilombolas (0,35%), que em seu conjunto representa um quantitativo de 90,63% do seu território.

Hoje, o Amapá dispõe de Remanescente de Glebas Federais (3,55%), que são as 23 glebas transferidas desde o dia 8 de setembro de 2021, pela Lei n.º 14.004, de 2020, e de terras próprias (1,61%), representando um quantitativo de terras de 5,16%.

 Em relação aos imóveis particulares representa 4,20%. Dentro desse quantitativo titulado pelo Incra tem-se aproximadamente 260 Mil ha – AMCEL S.A, 293 Mil ha – Jari Celulose, 160 Mil ha  – Pessoa Física, e 7 Mil ha – Municípios.

A última Lei nº.14.004, de 2020, o Amapá teve um prazo de um ano para se preparar para receber as 23 glebas (3,55%), visto que a União deveria fazer o destaque das áreas, sem mais essa obrigação pelo Estado. Entretanto, ficaram aguardando o tempo passar, não procuraram o órgão de terra da União para celerizar o processo de geoprocessamento e o memorial descritivo, somente um mês depois desde o dia 08 de setembro com a lei em vigor, um senador do Estado procurou o Incra para reivindicar o cumprimento da Lei, e depois de muita caminhada e audiência junto ao Incra, foi expedido uma ordem de serviço nº. 2077/2021/DF/SEDE/INCRA, datado de 25/10/2021, com prazo de 90 dias para elaborar memoriais descritivos de áreas da União que estão encravadas nas glebas públicas federais no Estado do Amapá, as quais serão doadas ao Governo do Amapá.  Convém, salientar que das 23 glebas, a prioridade foram as glebas: Santa Maria (1), Água Fria (2), Água Branca (4), Macacoari (13), Tartarugalzinho (20), Tartarugal Grande (19), Aporema (6), Oiapoque (16), Mazagão (15), portanto foram 9 glebas das 23 selecionadas, sem explicar os critérios dessas seleções.

Para se ter uma ideia da insegurança jurídica no Amapá, a justiça do Estado do Amapá, falo das varas da justiça e do Próprio Tribunal de Justiça, continuam junto com o Amapá Terras, a Secretaria de Meio Ambiente, a Procuradoria do Estado do Amapá, e do Ministério Público do Estado, mesmo após o dia 8 de setembro de 2021 com a entrada em vigor da Lei Federal n.º 14.004, de 2020, que transferiu as terras da União para o Estado do Amapá, solicitando que seja encaminhado os processos judiciais para a Justiça Federal para tratar dessas terras transferidas da União para o Estado do Amapá, mais uma  teratologia jurídica estabelecida, pois se tornaram incompetentes para tratar da própria terra, principalmente quando nunca recepcionaram o Termo de Cooperação Técnica assinado pela União, através do MMA, do Ibama/DF no ano de 2006, renovado em 2017 e em vigor, que outorgou competência material para o Estado do Amapá conceder licença ambiental em terras da União.

Em pleno término do ano 2021, continua existindo um caos fundiário no Amapá que insiste em se tornar incompetente para tratar da própria terra que resulta em males enormes, suscitando a violência, consagrando a grilagem e tornando o saque mais proveitoso do que a preservação e a produção, pois ninguém vai investir em preservação ou em produzir se não confia na continuidade de seu controle sobre a terra, configurando uma insegurança jurídica interminável.

O problema fundiário é tão grave que a transferência da titularidade das terras da União para o Estado se transformou em bandeira política e de interesses diversos culminando as vezes como uma interpretação errônea, principalmente no judiciário do Amapá, que precisa com urgência se atualizar e se informar sobre a transferência de terras da União para o Estado do Amapá, e de sua competência material e formal para deliberar sobre as terras.

Vale ressaltar, que não vejo impropriedade em falar na incompetência da vara federal em relação as terras transferidas da União para o Estado do Amapá, uma vez que isso está criando uma situação de conflito de competência entre a justiça estadual e a federal, que uma vez dirimido pelas instâncias superiores, decerto resolverá em definitivo a questão da competência na prestação jurisdicional para o Amapá e os Estados outros que foram territórios, principalmente quanto tudo tinha (tem) que ser encaminhado para justiça federal.

Posto isso, é importante ressaltar, que a União através do Ministério do Meio Ambiente e do Ibama/DF, desde o ano de 2006, através de um Termo de Cooperação Técnica outorgou COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA/MATERIAIS (Executiva) AMBIENTAL para o Estado do Amapá realizar licença ambiental em terras da União, e que agora com a Lei Federal n.º 14.004, de 2020, desde o dia 8 de setembro de 2021, o Amapá, através de seus órgãos de Terra, de Meio Ambiente, da Procuradoria do Estado, do Ministério Público, e da Justiça Estadual, tem COMPETÊNCIA FORMAL, para deliberar sobre licença ambiental, reconhecimento de posse, ocupação, de título da Terra, criminal, sem a necessidade de se tornar incompetente, e continuar a remeter todos os processos judiciais para justiça federal.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

É oportuno salientar que após a explanação dos argumentos jurídicos apontados alhures, aconclusão que se chega é a mais clara possível, de que                    a regularização fundiária no Estado do Amapá não é de interesse da União desde a sua criação, visto que esse processo intencional permitiu a União de tratar o Amapá como se fosse uma autarquia, ignorando o fato de que suaalforria veio há mais de trinta anos, com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Esta passividade do Amapá em relação as ingerências da UNIÃO na gestão de suas terras fundiárias, principalmente em relação à política pública de gestão fundiária, têm levado muita insegurança jurídica para quem realmente produz e fomenta a economia amapaense, a ponto de a tese apresentada inicialmente ter se confirmado, no sentido de que o Estado do Amapá tem competência legal para gestão fundiária, não cabendo a UNIÃO intervir neste processo, sob pena de quebra do pacto federativo, com o frágil argumento que o Estado do Amapá não tem gestão a altura, já que não se sustenta a ideologia da Administração Central em querer manter este Estado como mero vassalo Autárquico, pois sua alforria já foi concedida pelo legislador original desde a Constituição de 1988.

Desta maneira, cabe ao Estado do Amapá adotar uma postura guerreira, no sentido de colocar a UNIÃO no lugar dela, dentro das regras do pacto federativo, assumindo o poder emanado pelo legislador Constituinte para afastar todas as ingerências em sua política pública de gestão fundiária, assumindo as terras que são suas de fato e de direito, protegendo, assim, sua economia de intervenções estatais, bem como de intervenções efetuadas pelos órgãos da União já que há violação a Constituição Federal sob o argumento de manter interesses obscuros de organismos internacionais que desejam tão somente que os amapaenses fiquem a contemplar a Amazônia, sem lhes permitir fomentar suas riquezas naturais para gerir riquezas para um Estado que deseja sair da condição de dependente de bolsa, de holerite, e de emendas parlamentares federais, para ser produtivo, como um grande corredor de exportação, com preservação ambiental dentro das condicionantes legais.

Assim, o problema fundiário do Estado do Amapá é complexo diante da intervenção da UNIÃO que não quer deixar que venha a ser exercido sua autonomia constitucional, já que ele é competente para Gestão Fundiária, pois as terras são do Amapá, a titularidade é uma realidade desde o dia 8 de setembro de 2021, através da Lei nº. 14.004, de 2020, diga-se de passagem apenas 5,16%, de terra para alavancar o desenvolvimento econômico e social do Amapá, visto que as demais terras são da União em modelos de proteção integral ou de uso exclusivo como Terras indígenas, Assentamentos Rurais, Unidade de Conservação de Proteção Integral, Áreas Quilombolas, Parque Tumucumaque e Floresta Nacional (FLONA).

 

REFERÊNCIAS

 

AMAPÁ. Diagnóstico fundiário do Estado do Amapá. Macapá, 2006.

______. Plano Regional de Reforma Agrária: Paz, produção e qualidade de vida no meio rural. Macapá, 2004.

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HABERMAS, Jürgen. Der Philosophische Diskurs der Moderne. Frankfurt: Suhrkamp Verlag. 1985, p. 279.