domingo , 11 abril 2021
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Direito Agrário - foto de Alexandre Porto Trindade

Regularização fundiária e o axioma da estabilidade aquisitiva

por Rogério Reis Devisate.

 

INTRODUÇÃO – CONSIDERANDOS – TEORIA DAS NULIDADES: NULIDADES ABSOLUTAS E NULIDADES RELATIVAS E DISTINÇÃO ENTRE OS ATOS NULOS E OS ATOS ANULÁVEIS E OS SEUS EFEITOS

 

O nosso belo e rico país ainda sofre com problemas fundiários. Urge sejam sanados, via mecanismos de Regularização Fundiária.

Além disso, os casos de Grilagem[1] de Terras não são poucos e estão difundidos em nosso território, envolvendo tanto pequenas áreas quanto imensos imóveis, alguns com centenas de hectares representados em um único título aquisitivo que gerou Matrícula e registro.

Devemos separar definitivamente o joio do trigo, pois os casos passíveis de urgente Regularização Fundiária não se confundem com absurdos antijurídicos, que são verdadeiros casos de polícia e que estão mais para o Direito Penal do que para o Direito Agrário e afins.

Como se imaginar a prática de atos juridicamente inexistentes e absolutamente imprestáveis para transmitir qualquer direito – onde figurem supostos transmitentes que nunca viveram ou nada tinham –  como o único título[2]com  211.000 (duzentos e onze mil hectares) hectares, representando área com cerca de 130 km por 30 km de extensão[3] e outro que foi identificado como a maior grilagem do mundo (no qual Guia DARF gerou abertura de Matrícula no RGI, de imensa área, equivalente à soma de Holanda e Bélgica)?[4]

Além desses dois casos suso referidos, situações outras há em profusão no país, como os mais de cinco mil (5.000) Matrículas e Registros cancelados por ato final do Conselho Nacional de Justiça – CNJ e assim mantidos pelo Supremo Tribunal Federal – STF. [5]

Antes de avançar, com a teoria que adiante introduziremos e o que chamamos de AXIOMA DA ESTABILIDADE AQUISITIVA, fundamental é que dogmas do Sistema Jurídico sejam observados e premissas sejam assentadas.

 

ATO NULO VERSUS ATO ANULÁVEL – NULIDADES ABSOLUTAS VERSUS NULIDADES RELATIVAS – SISTEMA JURÍDICO

 

É fundamental que se domine a diferença entre as teorias dos atos nulos  (Código Civil, artigo 169) e dos atos anuláveis (Código Civil, artigo 172) e, portanto, das nulidades absolutas e das nulidades relativas.

O Código Civil é sábio nesse sentido e a respeito nada ali pode ou deve mudar, sob pena de se criar a desordem em todos os campos das nossas vidas.

Noutro foco de abordagem, já que nada surge do nada, a nulidade do título aquisitivo tem alcance muito maior e contamina o registro ao qual deu causa, sendo oportuno lembrar que Afrânio de Carvalho afirmou que “as nulidades de pleno direito são imprescritíveis, podendo ser invocadas em qualquer tempo[6] e que Pontes de Miranda[7] explicou que “não raro, os particulares e o próprio Estado atribuem efeitos a atos jurídicos nulos, o que torna indispensável a aplicação da lei pelo juiz”.

Walter Ceneviva[8] se pronunciou no mesmo sentido, dizendo que “as normas sobre a nulidade, quando for o caso, devem ser lidas em conjunto com os requisitos de validade do negócio jurídico” e, novamente invocando o insuperável Pontes de Miranda[9], relembramos que este, com ímpar clareza,  explicou que ”o ato jurídico nulo é nulo para sempre, ainda que cesse a causa da nulidade: o direito do tempo marca-o”, acrescentando[10] que “O nulo é irretificável, como é o inexistente” e que “o nulo por ilícito não pode convalescer”[11].

No E. Superior Tribunal de Justiça já se decidiu que a “nulidade é perpétua” [12], quealém de insanável, é imprescritível” e que os ”atos jurídicos nulos não prescrevem, podendo ser declarados nulos a qualquer tempo”[13].

Convém também registrar que o E. Supremo Tribunal Federal – STF decidiu que

Em nosso sistema jurídico, ao contrário do que ocorre no Direito alemão, o registro do título de aquisição de imóvel é causal e gera, apenas, a presunção juris tantum de propriedade. O que importa dizer que, inválido o título, inválido será o registro, desfeita, assim, a aparência de transferência da propriedade.” (STF, Representação de Inconstitucionalidade 1.070-DF, j. 23.3.1983, Pleno, Rel. Min. Moreira Alves – nossos os grifos)

Importante não se esquecer de que negócio fraudulento não é “justo título”, como já decidiu o E. Superior Tribunal de Justiça – STJ[14], sendo no mesmo sentido o pensamento de Alípio Silveira, para quem “título não é o documento, mas sim o fundamento do direito, o fato que justifica a aquisição deste […] o justo título deve ser efetivo e não putativo”.[15]`[16]

Assim, o profundo conhecedor dos institutos da Ciência Jurídica realizará o minucioso e fundamental Due Diligence Agrário e propiciará ao adquirente dos imóveis rurais a boa e adequada orientação jurídica, protegendo-o da malícia negocial de alguns e dos riscos, prejuízos e desgostos.

De fato, muitos são os casos que podem ter graves consequências, mesmo para o chamado adquirente de boa-fé, ante cancelamentos das matrículas e dos registros imobiliários de imóveis rurais, mesmo após viger por décadas, seja em decorrência de aplicação do artigo 1º, da Lei n. 6.739/79 ou de ações com pretensão de declaração de nulidade ou discriminação.

A causa remota desse quadro decorre da histórica imprecisão de muitos títulos causais que, contendo nulidades absolutas e insanáveis, contaminam as matrículas e registros imobiliários e tornam impossível que se faça prova do correto destaque da terra (apenas com aparência de particular) do patrimônio público.

Como avaliamos, é necessário um pacto pela estabilidade aquisitiva dos imóveis rurais produtivos e que cumpram sua função social, quando envolvidos vícios sanáveis, mormente em favor dos adquirentes de boa-fé e quando este atributo for qualificado por concretas ações do Poder Público, em práticas que podemos denominar de MANIFESTAÇÕES EM ATOS CONSENTIDOS se não se lhes quiser ver como de expresso consentimento, sobre o qual adiante falaremos.

Assim, quando envolvidos vícios sanáveis (e, portanto, casos de nulidades relativas) e terceiros de boa-fé e com tal qualificação em ações do poder público tidas como MANIFESTAÇÕES EM ATOS CONSENTIDOS, cremos que se deva olhar com atenção e se buscar solução jurídica dentro da inteligente sistemática jurídica adotada.

A propósito, nessa linha há caso peculiar e com posicionamento isolado na jurisprudência do E. Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Civil Originária (ACO) 79 e que envolve vício em nulidade relativa[17] com a particularidade de que “já era terra pública” e com “destinação de domínio para fins de colonização e reforma agrária”.

Aliás, essa excepcionalidade é destacada no próprio julgado em comento:

“ACO 79

Órgão julgador: Tribunal Pleno

Relator(a): Min. CEZAR PELUSO (Presidente)

Julgamento: 15/03/2012

Publicação: 28/05/2012

Ementa

EMENTA: ATO ADMINISTRATIVO. Terras públicas estaduais. Concessão de domínio para fins de colonização. Áreas superiores a dez mil hectares. Falta de autorização prévia do Senado Federal. Ofensa ao art. 156, § 2º, da Constituição Federal de 1946, incidente à data dos negócios jurídicos translativos de domínio. Inconstitucionalidade reconhecida. Nulidade não pronunciada. Atos celebrados há 53 anos. Boa-fé e confiança legítima dos adquirentes de lotes. Colonização que implicou, ao longo do tempo, criação de cidades, fixação de famílias, construção de hospitais, estradas, aeroportos, residências, estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços, etc.. Situação factual consolidada. Impossibilidade jurídica de anulação dos negócios, diante das consequências desastrosas que, do ponto de vista pessoal e socioeconômico, acarretaria. Aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima, como resultado da ponderação de valores constitucionais. Ação julgada improcedente, perante a singularidade do caso. Votos vencidos. Sob pena de ofensa aos princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima, não podem ser anuladas, meio século depois, por falta de necessária autorização prévia do Legislativo, concessões de domínio de terras públicas, celebradas para fins de colonização,quando esta, sob absoluta boa-fé e convicção de validez dos negócios por parte dos adquirentes e sucessores, se consolidou, ao longo do tempo, com criação de cidades, fixação de famílias, construção de hospitais, estradas, aeroportos, residências, estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços, etc..”

Por isso ressaltamos que a solução acima não se pode aplicar aos casos de nulidades absolutas e de grilagem decorrente de ato nulo ou de ato inexistente juridicamente, pois seria legitimar um “nada jurídico”, tamanha a antijuridicidade existente em casos que proliferam nesse país.

Para facilitar a compreensão, citamos caso de nulidade absoluta, obviamente decidido em sentido contrário ao julgado acima referido, como dita a sábia doutrina e a jurisprudência. Trata-se de caso decidido pelo STJ – Superior Tribunal de Justiça[18] e declarando a nulidade dos títulos de venda de terra de idos de 1.921, que não pertenciam ao governo do Paraná[19] e o correspondente cancelamento dos registros daí decorrentes em toda a sua cadeia sucessória. Nesse rumo, lembramos que a nulidade é insanável e vicia todo o Sistema e não produz efeito jurídico, tanto que será de natureza declaratória a pretensão deduzida em juízo e a Sentença:

“12. Efetivamente, os títulos apresentados pelos apelantes delongam de titulação efetuada de forma corrompida pelo Governo do Paraná, no ano de 1921  […] 16. Além do que o Supremo Tribunal Federal […] considerou legítimos o uso e a concessão, mas não a transferência do domínio pelo Poder Executivo local. Veja-se: Ementa: Terras da faixa de fronteira. Lei n. 2.597, de 12.9.55. Essas terras pertencem ao domínio da União. Os Estados delas não podem dispor. (STF – RE n. 52.331-PR – 2ª. Turma – Rel. Ministro Hermes Lima – DJ 26.9.1963) Em Embargos, decidiu o Tribunal Pleno: […] devem ser interpretadas como legitimando o uso, mas não a transferência de domínio […] está fora de qualquer cogitação a validade da venda pelos Estados de terras devolutas da zona fronteira, pois que se trata de venda a non domino. Sobre este ponto não pode subsistir a menor dúvida quanto à invalidade do contrato. […] 17. Daí o surgimento da Súmula n. 447 do Supremo Tribunal Federal (“As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a união, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores”).18. Logo, pertencendo as terras em desate à União, não poderiam ter sido transferidas pelo Estado do Paraná, o que demonstra a nulidade da transferência, que não é passível de ratificação. Além do mais, por outro prisma, as terras públicas em questão, são inalienáveis, indisponíveis e insuscetíveis de apropriação por agente privado” (nossos os grifos)

No mesmo sentido:

“RECURSO ESPECIAL Nº 1.015.133 – MT (2007/0291526-7) RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON R.P/ACÓRDÃO : MINISTRO CASTRO MEIRA […] EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FAIXA DE FRONTEIRA. BEM DA UNIÃO. ALIENAÇÃO DE TERRAS POR ESTADO NÃO TITULAR DO DOMÍNIO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. “TRÂNSITO EM JULGADO”. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO JUDICIAL. PRETENSÃO QUERELA NULLITATIS . CABIMENTO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RETORNO DOS AUTOS À CORTE REGIONAL PARA EXAME DO MÉRITO DAS APELAÇÕES. (…) 4.8. Qualquer alienação ou oneração de terras situadas na faixa de fronteira, sem a observância dos requisitos legais e constitucionais, é “nula de pleno direito”, como diz a Lei 6.634/79, especialmente se o negócio imobiliário foi celebrado por entidades estaduais destituídas de domínio. 4.9. A alienação pelo Estado a particulares de terras supostamente situadas em faixa de fronteira não gera, apenas, prejuízo de ordem material ao patrimônio público da União, mas ofende, sobretudo, princípios maiores da Constituição Federal, relacionados à defesa do território e à soberania nacional. 4.10. O regime jurídico da faixa de fronteira praticamente não sofreu alterações ao longo dos anos desde a primeira Constituição Republicana de 1891, razão porque pouco importa a data em que for realizada a alienação de terras, devendo sempre ser observada a necessidade de proteção do território nacional e da soberania do País. […]  5.2. A nulidade absoluta insanável – por ausência dos pressupostos de existência – é vício que, por sua gravidade, pode ser reconhecido mesmo após o trânsito em julgado, mediante simples ação declaratória de inexistência de relação jurídica apenas o reconhecimento de que a relação processual e a sentença jamais existiram. […] 5.7. Com efeito, a ação civil pública é o instrumento processual adequado para se obter a declaração de nulidade de ato, ainda que judicial, lesivo ao patrimônio público, sobretudo quando consagra indenização milionária a ser suportada por quem já era titular do domínio da área desapropriada. […] ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, prosseguindo no julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Castro Meira, divergindo da Sra Ministra-Relatora, a Turma, por maioria, dar provimento a ambos os recursos nos termos do voto do Sr. Ministro Castro Meira que lavrará o acórdão. Vencida a Sra. Ministra Eliana Calmon. Votaram com o Sr. Ministro Castro Meira os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques. Brasília, 02 de março de 2010 (data do julgamento). Ministro Castro Meira Relator p/Acórdão” (nossos os grifos).

 No voto-vista, o eminente Ministro Castro Meira trouxe outros relevantes fundamentos:

“VOTO-VISTA

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA: […] Pedi vista dos autos para melhor exame da matéria e cheguei à conclusão diversa da que adotou a eminente Relatora […] Não há dúvida, portanto, de que a faixa de fronteira é bem de uso especial da União pertencente ao seu domínio indisponível e somente poderá ser alienada ou cedida com autorização prévia do Conselho de Defesa Nacional – antigo Conselho de Segurança Nacional – e se forem observadas todas as limitações impostas tanto pela Constituição Federal quanto pelas leis regulamentadoras. Qualquer alienação ou oneração de terras situadas na faixa de fronteira, sem a observância dos requisitos legais e constitucionais, é “nula de pleno direito”, como diz a Lei 6.634/79, especialmente se o negócio imobiliário foi celebrado por entidades estaduais destituídas de domínio. Em outras palavras, o vício que inquina o negócio jurídico assim realizado é o de nulidade absoluta. […]A nulidade absoluta e a pretensão querela nullitatis insanabilis […] A nulidade absoluta insanável – por ausência dos pressupostos de existência – é vício que, por sua gravidade, pode ser reconhecido mesmo após o trânsito em julgado, mediante simples ação declaratória de inexistência de relação jurídica (o processo), não sujeita a prazo prescricional ou decadencial e fora das hipóteses taxativas do art. 485 do CPC (ação rescisória). Outro ponto relevante para o deslinde da questão posta a julgamento diz respeito à denominada “Teoria da Coisa Julgada Inconstitucional“. O então Ministro José Delgado, ao examinar a problemática das vultosas indenizações pagas pela criação de áreas de proteção ambiental, asseverou o seguinte: A supremacia do princípio da moralidade exige que o Estado, por qualquer um dos seus três Poderes, atue de modo subordinado às suas regras e seja condutor dos valores a serem cumpridos pela organização social.  […] Contudo, essa segurança jurídica cede quando princípios de maior hierarquia postos no ordenamento jurídico são violados pela sentença, por, acima de todo esse aparato de estabilidade jurídica, ser necessário prevalecer o sentimento do justo e da confiabilidade nas instituições. […] No caso dos autos, a sentença da ação expropriatória partiu de premissas fáticas inexistentes […]questões de segurança pública e soberania nacional; […] (i) a alienação pelo Estado a particulares de terras supostamente situadas em faixa de fronteira não gera, apenas, prejuízo de ordem material ao patrimônio público da União, mas ofende, sobretudo, princípios maiores da Constituição Federal, relacionados à defesa do território e à soberania nacional; (j) o regime jurídico da faixa de fronteira praticamente não sofreu alterações ao longo dos anos desde a primeira Constituição Republicana de 1891, razão porque pouco importa a data em que for realizada a alienação de terras, devendo sempre ser observada a necessidade de proteção do território nacional e da soberania do País. […] provado o domínio federal, desaparece a utilidade do processo, já que impossível desapropriar o que é próprio (p) A pretensão querela nullitatis pode ser exercida e proclamada em qualquer tipo de processo e procedimento de cunho declaratório.

Ante o exposto, pedindo vênia à Relatora, dou provimento aos recursos especiais. É como voto.” (nossos os grifos).

Também destacamos decisão do Superior Tribunal de Justiça – STJ, no unânime julgamento do Recurso Especial 883.398-MT, ocorrido em 21.10.98 (p. 18.12.98), do qual foi Relator o Min. Luiz Fux:

“EMENTA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. INCIDENTE DE FALSIDADE. TÍTULOS DE DOMÍNIO EMITIDOS POR ESTADO-MEMBRO. CADEIA SUCESSÓRIA POSTERIOR. ATIPICIDADES NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE ALIENAÇÃO DE TERRAS. FALSIDADE DOCUMENTAL. PROCURAÇÃO. EXISTÊNCIA.

[…] A somatória de todas as irregularidades detectadas atesta que o título pertinente ao lote […]  é nulo de pleno direito, tendo sido obtido em desacordo com a lei, o que contaminou toda a cadeia dominial […] 4. A questão prejudicial da inexistência do domínio, posto adquirido por meio de procuração falsa, fulmina a pretensão deduzida na ação de desapropriação indireta, na qual a título de domínio o autor demanda indenização por esbulho do poder público. 5. É que o vício existente na procuração sem dúvida compromete todos os efeitos posteriores e, portanto, torna nula a aquisição da propriedade pelos autores […] As nulidades do artigo antecedentes podem ser alegas por qualquer interessado, ou pelo Ministério Público, quando lhe couber intervir”(nossos os grifos)

A respeito, o próprio STJ decidiu não comportar a aplicação do prazo prescricional do Código Civil, por ser “venda nula, não se enquadrando, assim, nos casos de mera anulação do contrato por vício do consentimento”[20].

Por isso, tanto destacamos acima a necessidade de clara compreensão e diferenciação do que são os atos nulos e os atos anuláveis e os seus efeitos.

Ademais, eventual vício ou nulidade do título aquisitivo tem reflexos diferentes quando a terra é particular (expressão aqui empregada em sentido próprio, ou seja, para imóvel corretamente destacado do patrimônio público) e quanto é pública. No primeiro caso, o vício ou nulidade pode até gerar o cancelamento do registro e, dependendo da situação fática, o adquirente ou vai buscar solução através da evicção ou da usucapião. Porém, quando o imóvel é público/devoluto, a nulidade invalidadora do título gerará uma situação insanável para o adquirente, já que não poderá usucapir a terra, pois não há lugar no sistema jurídico pátrio para usucapião de terra pública e o Código Civil ainda diz que o ato nulo não convalesce (CC, art. 169).

Um sinal da existência de algum vício grave e insanável no caso concreto está nas escrituras nas quais o vendedor não garante a Evicção – por óbvios motivos.

Aliás, como o registro é ato administrativo, este tem que ser obviamente legal, eficiente e moral, feito com impessoalidade e revestido da segurança jurídica necessária e desejável (CF/88, art. 37)[21].

Isso aumenta em significado, pois no sistema causal do nosso registro, onde nada surge do nada, uma vez cancelado o registro matriz toda a sequência de registros estará também nulificada, sejam decorrentes de vendas a terceiros, desmembramentos etc.

Então não se pode generalizar e se aplicar precedentes aqui ou acolá como se fossem sapatos que calçassem em qualquer tamanho de pé.

Não se busca o fato que se encaixe na norma, mas a norma que se adeque ao fato – Teoria da Incidência do Fato sobre a Norma (Subsunção).

É a diretriz do Código Civil, em seus artigos 169 e 172:

Art. 169. O negócio jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo.

Art. 172. O negócio anulável pode ser confirmado pelas partes, salvo direito de terceiro.

Portanto, o nulo é e assim sempre o será e a Sentença apenas como tal o declarará.

Já o ato anulável admite sanatória, pois envolve nulidade relativa (e por isso mesmo não é nulo, mas anulável, por Sentença desconstitutiva – natureza constitutiva negativa), sendo passível de ressalva o direito de terceiro, cujos efeitos podem ser preservados.

A boa-fé dos terceiros, em consequência de Atos Anuláveis (vícios de nulidade relativa, distintos, portanto, das nulidades absolutas, que nenhum efeito jurídico podem produzir), pode ser reconhecida e valorizada, notadamente quando o Poder Público, pela Administração Direta ou por delegatários ou concessionários de serviços públicos, pratica atos de natureza administrativa que corroborem o ocorrido, no que chamamos de MANIFESTO ATO CONSENTIDO, como quando constrói ruas, realiza serviços de coleta de lixo, propicia fornecimento de energia elétrica, aprova loteamentos, constrói posto de saúde etc.

Aqui estaríamos fazendo uma reinterpretação tropical da prestigiosa teoria espanhola moldada por Eduardo García de Enterría e Thomaz Ramón-Fernandez[22] e com o nome de Teoria do Ato Consentido, aos quais rendemos todas as homenagens. Contudo, a semelhança fica apenas no nome, onde é crível que nos sirva perfeitamente para explicar esse consentimento mediato mas, ainda assim, expresso quanto aos fins, diante de situação anterior que contenha vício anulável e que, pela Teoria da Aparência, não tenha sido claramente detectada por agentes públicos ou delegatários ou concessionários de serviços públicos.

Destaco que o simples fato de delegatários de serviços notariais ou de registro terem feito escritura ou registro não ajuda nessa hipotética boa-fé do comprador, pelo simples motivo de que a escritura pública é da essência do ato e o registro e matrícula são consequência do título aquisitivo apresentado. Ademais, muitas das vezes foram esses delegatários no passado envolvidos nas tramas como inocentes úteis e/ou vítimas dos criminosos falsários e grileiros.

E mais, ninguém compra “com base em registro anterior” e sim com base em título aquisitivo e já tivemos oportunidade de avaliar aqui o que é “justo título”.

Também não defendemos nobre valor à essa situação putativa, apenas sugerimos que os atos perpetrados pela Administração Pública devam ser considerados para qualificar a situação de terceiros de boa-fé.

E mais, esses terceiros de boa-fé ainda hão de se beneficiar dos motivos expressados pela Administração Pública para a prática do ato, já que pela Teoria dos Motivos Determinantes, tais motivos integram o próprio ato administrativo exteriorizado.

Notemos que, por óbvio, não estamos defendendo efeitos jurídicos produzidos por atos nulos.

O que estamos sustentando é que os atos administrativos concretizados em torno de certas situações que não envolvam atos nulos na origem – e sim os atos anuláveis – sirvam exatamente para o que representam: qualificar a boa-fé de pessoas que sofram os efeitos diretos de ato ou negócio anulável, que tenha sido praticado anteriormente por terceiros.

Isso é fundamental, porque ninguém pode se beneficiar da própria torpeza e pelo óbvio fato de que o ato nulo não pode mesmo gerar efeitos jurídicos, equivalente que é a um nada e a ato juridicamente inexistente.

Noutro foco, em certos casos poderia até haver vícios ou dificuldades de ligação com Carta de Sesmarias ou históricos títulos, todavia isso não pode ser eterno punhal a ameaçar a terra produtiva há décadas e os seus produtores, por vezes com exploração por mais de cem anos, até pelo fato de que houve tempo (Século XIX) em que não se exigiam títulos demonstrativos da propriedade e sim o fato do domínio exercido sobre a coisa (lembrando, ademais, que de 1.822 a 1.850 vigia o regime das posses ou ocupações, pois em 1.822 deixam de ser outorgadas novas Cartas de Sesmaria e em 1.850 entra em vigor a Lei de Terras de 1.850).

A respeito, Cláudio Grande Júnior[23], em profundo estudo, diz que

“O domínio perdeu importância jurídica e passou a ser confundido com a propriedade. É a posição que até hoje prevalece no sistema jurídico, embora não seja defendida nesta dissertação, por esta se alinhar à doutrina de Aronne. Nesse quadro de supremacia do título dotado de eficácia erga omnes, pareceu ser o título sempre obrigatório. E, de fato, as exigências, não só do capitalismo, mas da própria dinâmica da sociedade contemporânea, associada àquele, reclamam a presunção de segurança oferecida pela propriedade como algo titulado. O desinteresse pelo domínio imobiliário puro sem titulação erga omnes e de público conhecimento esvazia totalmente de interesse jurídico a palavra domínio, que, sem significado jurídico, se sujeita a servir de sinônimo da expressão propriedade.

A principal reação do sistema jurídico a isso foi entender que  as titulações e transmissões de domínio imobiliário posteriores a 1917 exigiam registro imobiliário, ao passo que as anteriores não. Porém, o Decreto n.º 18.542, de 1928, começou a exigir também o registro do título anterior. Então, como ficava o registro deste se fosse ele anterior a 1917? Mário de Assis Moura[24] sintetizou a resposta em 1946:

Uma jurisprudência harmônica tem esclarecido que, para as transmissões de propriedade anteriores ao Código Civil, não se estava criando no Reg. 18.542 a necessidade de registos; a indicação preceituada no art. 228 devia restringir-se aos casos em que os registos eram indispensáveis, ou sejam os da transmissões verificadas no ano de 1917 em diante, tanto que o art. 234 do mesmo Regulamento n.º 18.542, assim dispõe:

“Em qualquer caso não se poderá fazer transcrição ou inscrição sem prévio registo do título anterior, salvo se êste não estivesse obrigado a registo do título anterior, salvo se êste não estivesse obrigado a registo, segundo o direito então vigente […]“. 

Assim, diante da complexidade do tema e da necessidade de se avaliar cada caso individualmente, exatamente por conta de peculiaridades que cada um possa conter, sugerimos a criação de qualificado e independente CONSELHO NACIONAL DE TERRAS, para avaliar casos de Grilagem de Terras e de Regularização Fundiária, que seja democrática e com membros especializados no assunto, detentores de mandato, para maior segurança das ações a seu cargo, de modo assemelhado ao que ocorre com os conselheiros do Conselho Nacional de Justiça, contando com membros indicados pelo Ministério da Agricultura, pelo INCRA, pela ANOREG, pela OAB e por entidades de âmbito nacional, representativas do seguimento, como, dentre outras, a União Brasileira dos Agraristas Universitários – UBAU, que conta com prestigiosos membros e altaneira missão e que integramos, ora com a prestigiosa missão de presidir a sua Comissão Nacional de Assuntos Fundiários.

Temas complexos como esses hão de ser compreendidos em sua integralidade e, por isso, teceremos outras considerações.

ORIGEM DAS TERRAS, NO BRASIL – AS TERRAS DEVOLUTAS

 

Fugiria do propósito deste estudo abordar todas as nuances relativas à origem da propriedade das terras no Brasil, o que exigiria profundas considerações sobre o Direito Português e a análise de todos os aspectos legais que envolveram as Capitanias Hereditárias e o Regime das Sesmarias.

Aliás, o Professor Albenir Querunibi[25], em ímpar obra, avança nas considerações clássicas sobre a Sesmaria – pela qual teria a intenção política de servir aos dominantes latifundiários – ao registrar,  com precisão e pleno domínio do conhecimento, que

“a análise histórica revela que jamais houve, pelo menos não na forma comumente defendida, a intenção de utilizar o regime como instrumento de dominação e manutenção de classes sociais. No tocante a este aspecto metodológico, deve-se buscar tecer teorizações tomando a prática (ou a base factual) como princípio, a fim de não se recair em idealismos estéreis e divorciados da realidade percebida a partir das fontes históricas.”

Com isso, breve introdução aqui se mostra útil, de sorte que é bom relembrar que, na origem, a propriedade rural no Brasil remonta a Portugal, que nos conquistou, fixando-se em 07 de junho de 1494 o seu termo inicial, quando em Tordesilhas, na Espanha, foi assinado Tratado entre o rei português e o espanhol – isso seis anos antes da data tida como do descobrimento. Ibraim Rocha[26] diz que as “terras que hoje compõem o Brasil já pertenciam por direito à Portugal” e que “toda propriedade privada no Brasil tem origem no patrimônio público”, enquanto Antonio Moura Borges[27] se manifesta dizendo que ”por principio todas as terras não tituladas […] são consideradas como devolutas ou terras públicas” e que ”a definição de terras devolutas deve ser feito por exclusão”, vindo daí a ideia de propriedade privada, na modalidade de capitais hereditárias, com os seus donatários podendo distribuir sesmarias e fiscalizar o uso da terra, sem as poder vender ou partir – aliás, exatamente porque não eram os donos.

Com o fim da concessão das Cartas de Sesmaria, por cerca de vinte e oito anos o sistema de aquisição da propriedade privada deu-se pela simples ocupação ou apossamento das terras, até que fosse editada a Lei de Terras de 1.850[28], que tratava a Terra Devoluta como a “devolvida”, correspondendo ao comisso das sesmarias e concessões, quando não cumpridas as condições fixadas, sendo importante lembrar que a citada norma emprega a expressão “ao tempo da lei”, para definir as terras devolutas.

Aquela norma é tão importante que até hoje vige plenamente e é aplicada.

Sabemos que grande parte do problema relacionado às terras devolutas decorreu mesmo da Constituição de 1891, que as cometeu aos Estados[29], como fruto de uma “descentralização imposta pelos redatores da Constituição Republicana de 1889/91, que quiseram desfazer a supercentralização do Império (1822-89), para eles nociva ao país”[30], também para, pensamos, fortatelecer o universo eleitoreiro dos politicamente afinados com o poder dominante – sem planejamento, sem visão de futuro, bem ao modo do jeitinho brasileiro..

Ademais, o grilo faz parte da nossa história[31], como no instituto do registro paroquial, que aceitava até declarações inexatas, num cadastro que não conferia direito algum aos ocupantes das terras (art. 94)[32], embora haja até hoje absurdos casos de registros paroquiais levados diretamente a registro no cartório do RGI[33] (a propósito, esse desvirtuado uso do registro paroquial tem alguma semelhança com efeitos impróprios e assemelhados que alguns pretenderam extrair do Cadastro Ambiental Rural – CAR – como já pudemos analisar[34].

Além disso, é inegável que a Lei de Terras de 1850 nos deu o critério da exclusão[35] para compreensão do fenômeno e, por isso, são devolutas as terras não privadas e às quais o poder público não deu fim público. Sem embargo de pretender assim simplificar o tema, é certo e importante considerar que a Constituição Federal de 1988 somente cuida das terras devolutas não cometidas aos Estados membros desde a Constituição de 1891, ou seja, das que integram os bens da União e que sejam “indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei[36], havendo ainda regra cuidando da destinação das terras públicas e devolutas, que deve ser “compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária.[37]

Ora, se é assim, há de se focar de quando partiram da União para os Estados (Constituição de 1.891) e se observar que o Constituinte que elaborou a Constituição de 1.988 fala do patrimônio da União (art. 188 c/c art. 20, II), sendo crível que considere o momento do destaque da terra pública que passa ao domínio privado (deixando, assim, de ser pública), o que parece revelar um paradoxo, na medida em que cuida da destinação de terras públicas e devolutas enquanto reserva para si as que são “indispensáveis” à defesa em fronteiras e fortificações etc… E, como essa específica finalidade vincula-as ao fim público de defesa, torna-as indisponíveis e inapropriáveis por particulares.

Apesar disso, a política de destinação de terras e de fomento e ampliação da área produtiva exige novas oportunidades, particularmente nas novéis fronteiras agrícolas (como as terras do MATOPIBA[38]), como um revivaldas migrações em sua busca.[39]

 

O QUE É TÍTULO AQUISITIVO? A AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE NO DIREITO ALEMÃO E NO DIREITO BRASILEIRO

 

Título aquisitivo é o documento hábil a transmitir os direitos sobre bem, de uma pessoa para outra, seja física ou jurídica, sob a forma de escritura pública (de compra e venda ou doação), formal de partilha, carta de adjudicação, carta de arrematação etc. É documento imprescindível para gerar o registro de imóveis, no sistema jurídico brasileiro, que difere do alemão, no qual se baseou.

No sistema alemão há três elementos presentes na aquisição negocial: o ato causal, o acordo real e a inscrição. No primeiro (o ato causal – causalgeschäft) ocorre o negócio obrigacional, no segundo (o acordo real  – einigung) se tem a transmissão e aquisição do bem e, no terceiro, ocorre a inscrição (eintragung) do acordo real, com eficácia erga omnes, mediante as anotações no registro de domínio do bem.[40] Aliás, no sistema alemão o registro é feito apenas após a “depuração do título em processo sumário, que corre perante os juízes do registro imobiliário”.[41]

No direito brasileiro o contrato não acarreta a transferência do domínio, apenas efeitos obrigacionais, remetendo-se o efeito real (equivalente ao einigung ou acordo real, do direito alemão) ao registro do título aquisitivo no cartório do registro de imóveis. Assim, no Brasil o registro – e a transmissão que produz – não é abstrato e autônomo em relação ao título aquisitivo, sendo por isso considerado um ato causal.

Por tal motivo é fundamental que haja justo e perfeito título aquisitivo – nos planos jurídicos de validade, eficácia e existência.[42]

De toda sorte, o título aquisitivo registrado pode ser questionado por via administrativa (Lei 6739/79) ou judicial, via ação discriminatória ou anulatória ou quando presente vícios próprios do título (Código Civil, art. 169 e outros).

Assim, nosso sistema de registro de imóveis não implica em ato autônomo, já que deve reproduzir e representar com eficácia erga omnes o que consta no título aquisitivo e este tem que ser bom, válido, eficaz e juridicamente existente em seu conteúdo e não apenas na aparência, de forma que, se nulo for o título aquisitivo causal, nulo será o registro que o representa.

 

OS VÍCIOS E NULIDADES DOS TÍTULOS CAUSAIS E/OU DOS REGISTROS

 

Diz o art. 214, da Lei n° 6015/73, que “As nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independente de ação direta”, restando inalterada essa redação mesmo com os 05 (cinco) parágrafos que foram acrescentados pelo art. 59, da Lei n° 10931/2004, e com a redação do Parágrafo Único, do art. 1242, do novo Código Civil.

Assim, quando não for o caso de aplicação do art. 214 da Lei n° 6015/73, inadequado será pretender aplicar-se procedimentos previstos nos seus cinco parágrafos (acerca da retificação de erro constante do registro, apontado por interessado e desde que não causem prejuízo a terceiro, acrescidos pelo art. 59, da Lei n° 10931/2004).

Pensamos que essa motivação de ausência de prejuízo a terceiro só se invoca (art. 214 da Lei n. 6015/73) para os casos de retificação por erro do registro, não por cancelamento do registro por vício do título de origem, já que é nulidade do próprio registro e não do título causal registrado.[43]

 

LEI 6739/79 E O CANCELAMENTO DE MATRÍCULAS E REGISTROS VINCULADOS A TÍTULOS NULOS DE PLENO DIREITO

 

Essa Lei Federal decorre da necessidade de se proteger o Sistema Jurídico, aplica-se aos imóveis rurais e alvitra a declaração de nulidade e inexistência jurídica da matrícula e do registro, quando vinculados a títulos nulos de pleno direito, em verdade juridicamente inexistentes.

Pela profusão de  títulos nulos de pleno direito ou feitos em desacordo com as normas de regência da matéria e diante do que se apurou na CPI da Venda de Terras a Estrangeiros (Congresso Nacional, 1967), instaurada para se investigar os absurdos da aquisição de milhões de hectares por estrangeiros e inimagináveis fraudes documentais – como inventários concluídos em 48 horas e sem que o “de cujus” jamais tivesse vivido ou possuído qualquer bem.

O escândalo foi tão grande que até no Senado dos Estados Unidos se realizou Audiência Pública para investigação do caso, já que um americano lesou cerca de três mil (3.000) conterrâneos seus com a venda de imóveis juridicamente inexistentes no Brasil.

O artigo 1º, da Lei 6.739/79 é claro:

“Art. 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público ao Corregedor-Geral da Justiça, são declarados inexistentes e cancelados a matrícula e o registro de imóvel rural vinculado a título nulo de pleno direito, ou feitos em desacordo com o art. 221 e seguintes da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterada pela Lei nº 6.216, de 30 de junho de 1975.” (nossos os negritos)

E o seu artigo 8-B, incluído pela Lei n. 10.267, de 28.8.2001, prevê que mesmo o registro decorrente de decisão judicial pode ser cancelado administrativamente.

Tal aspecto já abordamos em artigo[44] e, para facilitar, ora transcrevemos o dispositivo legal mencionado:

“Art. 8oB Verificado que terras públicas foram objeto de apropriação indevida por quaisquer meios, inclusive decisões judiciais, a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município prejudicado, bem como seus respectivos órgãos ou entidades competentes, poderão, à vista de prova da nulidade identificada, requerer o cancelamento da matrícula e do registro na forma prevista nesta Lei, caso não aplicável o procedimento estabelecido no art. 8oA.” (Incluído pela Lei nº 10.267, de 28.8.2001) – nosso o negrito.

          Observando o campo de aplicação da Lei 6739/79, mais uma vez invocamos palavras do mestre Pontes de Miranda[45]: ”No direito brasileiro inexiste a abstração causal; logo, se inválido for o negócio jurídico que deu causa ao registro, a irregularidade projeta seus efeitos para o registro”.

Aliás, o registro é ato administrativo e este tem que ser obviamente legal, eficiente e moral, feito com impessoalidade e revestido da segurança jurídica necessária e desejável (CF/88, art. 37)[46], passível de controle pelo princípio da Autotutela dos Atos Administrativos, expressados nos enunciados 346 e 473, da Súmula do E. Supremo Tribunal Federal.

Como se vê, o Sistema Jurídico expurga os atos nulos e reconhece a sua inexistência jurídica, bem como, naturalmente, qualquer efeito que pudesse ter no mundo jurídico.

Por isso, a decisão a seu respeito tem eficácia ex tunc e não há como se falar em aquisição de boa-fé já para se defender o adquirente que não foi cuidadoso no due diligence agrário.

Por fim, sobre a aplicação da Lei 6739/79, urge lembrar que o Superior Tribunal de Justiça reconheceu que o cancelamento administrativo não contém ilegalidade ou abuso de poder[47] e que o Supremo Tribunal Federal – além de não o ter considerado inconstitucional[48] – recentemente assim se pronunciou (Mandado de Segurança 32.227-AM, sob relatoria da Ministra Rosa Weber):

“oportunizada à recorrente, em procedimento administrativo, a demonstração na cadeia dominial acerca dos imóveis de que se reputa proprietária e falhando na respectiva comprovação, não se vislumbra ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, carecendo, portanto, a pretensão posta no mandado de segurança […] encontra-se em consonância com a legislação (Lei n. 6739/79,art. 1º).

O desejo do sistema é que sejam bons, válidos e eficazes os atos jurídicos (sendo, portanto, indesejáveis os atos antijurídicos, que são combatidos e impedidos de ingressar no sistema e/ou de nele permanecer) e cada caso deve ser analisado com profundidade.

Por aí já se vê o quão complexas são as questões eminentemente técnico-jurídicas envolvendo a análise dos títulos e registros dos imóveis rurais de grandes dimensões.

Importante observar que o titular da área em cujo nome esteja inscrito o registro do título aquisitivo tanto poderá defender-se pela via administrativa quanto pela judicial, conforme o caso.

 

DISCRIMINAÇÃO DE TERRAS DEVOLUTAS

 

Discriminação é o processo pelo qual se categorizam as terras devolutas, distinguindo-se-as criteriosamente das particulares, já que muitas das vezes “passaram e continuam passando, ilegalmente, ao domínio particular”[49], sendo fundamental registrar que, sendo públicas as terras, terá a natureza de mera ocupação/detenção e não de posse o contato de alguém com as terras públicas[50] que, na essência, não são usucapíveis, como expressa o art. 183, da Carta Política de 1988 – aqui prevalecendo construção da Lei de Terras de 1850, como já visto – e o Código Civil de 1916 (art. 67), reforçada pelo enunciado 340[51], da Súmula do E. Supremo Tribunal Federal. Apesar disso, no mesmo sentido editou-se o Decreto-lei 22.785, de 30.5.1933 e o Decreto-lei 9.760, de 05.10.1946 – a respeito do qual o Tribunal Pleno do E. Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ACO 132/MT[52], sob relatoria do Min. Aliomar Baleeiro, decidiu que os bens públicos imóveis não podem ser objeto de usucapião “ressalvados os casos de praescriptio longis simi temporis, a de 40 anos consumada antes de 1917 e os do art. 5º, e, do Dec.-lei 9.760/46”.

A ação discriminatória é dúplice[53] e a sentença tem natureza declaratória[54], motivo pelo qual “é imprescritível, o que intimamente se relaciona com a impossibilidade de serem usucapidas as áreas discriminandas”, já que ”não discriminada é indisponível e sobre ela não corre prescrição[55]. Em sentido contrário, Marcos Afonso Borges[56] a vê como condenatória.

 Pensamos ser declaratória a natureza da Sentença e assim nos expressamos no livro Grilagem das Terras e da Soberania (2.017) e em artigos, já que o julgamento expressa a essencial qualidade de público domínio sobre a área de terra em questão, sendo este o punctum saliens da pretensão deduzida em Juízo, sobre o qual se faz o pronunciamento judicial, entendendo como prevalecente a força declaratória de que a coisa é pública[57], negando a aparência de área privada[58] e a pretensão de usucapião.

Sobre outro aspecto já pudemos nos expressar, dizendo:

 “Que paradoxo: o Estado-administração formulará pedido por um pronunciamento judicial que “declare” se a terra é pública ou particular, no primeiro caso com uma conseqüência que é a desconstituição da aparente propriedade privada, mas sem que isso corresponda a uma eficácia desconstitutiva daquela Sentença. O interessante é que esse reflexo desconstitutivo para uma parte não equivale à natural carga constitutiva em favor da outra, como seria natural nas ações tipicamente constitutivas.[59]

Convém lembrar que, ao falar em Direito Administrativo, invocamos o império das potestades administrativas e o modo de apreciação do regime das nulidades, de onde se conclui que, nos atos nulos de pleno direito, como ensinam os administrativistas espanhóis Eduardo Garcia de Enterría e Tomás-Ramon Fernández[60], há “um caráter geral ou erga omnes da nulidade e impossibilidade de repará-lo por confirmação ou prescrição”, enquanto Odete Medauar[61]registra que  a anulação tem efeitos “ex tunc”. 

Na mesma linha, Celso Antonio Bandeira de Mello[62] aborda os atos inexistentes e diz que “Consistem em comportamentos que correspondem a condutas criminosas, portanto, fora do possível jurídico e radicalmente vedadas pelo Direito” e Diogo de Figueiredo Moreira Neto[63] ensina que “a inexistência é o não ser”, tendo o ato mera aparência de válido”.

Além disso, o lúcido pensamento do eterno Pontes de Miranda[64] muito auxilia o intérprete, ao dizer que “a respeito de conter, ou não, o Código Civil regras jurídicas de direito administrativo (portanto, heterotópicas), e de poder alguma regra de direito civil ser invocada como subsidiária do direito público, especialmente administrativo, tem havido graves confusões, provenientes de leituras apressadas de livros estrangeiros […] No art. 1º, diz-se que o Código Civil regula “os direitos e obrigações de ordem privada”, de modo que é o fundo comum para o direito civil e o comercial; porém     não para o direito público” (nossos os grifos).

O Sistema, sob regência de princípios e regras de Direito Administrativo, não admite efeitos ou vigência de ato nulo, razão pela qual este há de ser expurgado. Nesta senda, José Sérgio Monte Alegre[65] já escreveu que “A administração não pode anular seus próprios atos quando deles resultarem direitos subjetivos em favor do administrado ou de terceiros, mormente muitos anos depois, salvo os casos de atos nulos de pleno direito, equivalentes a atos inexistentes(nossos os grifos) e é por isso que a sentença na ação discriminatória declara pública a área discriminanda, qualidade que, aliás, sempre ostentou.

 

CADEIA REGISTRAL – REGISTRO CAUSAL – TÍTULOS REGISTRÁVEIS – REGISTROS E MATRÍCULAS NÃO SURGEM DO NADA.

 

É derivativo o sistema de propriedade brasileiro, que tem raiz numa cadeia causal registral – onde nada surge do nada[66] – e a proteção formal é tão grande que mesmo os títulos judiciais transitados em julgado têm o ônus de satisfazer aos requisitos registrários.[67]`[68]

Aliás, a natureza declaratória da ação discriminatória se reflete diretamente na necessidade de severo controle e aferição da boa base documental, pois a nulidade causal se perpetua, por equivaler a ato inexistente juridicamente, sendo mais do que nulo e, portanto, não produtor de qualquer efeito jurídico.

Aliás, ato nulo e inexistente não se convalesce[69], não admitindo a cura, a correção ou a purgação dos seus vícios, na forma do art. 169, do Código Civil brasileiro vigente.

Além disso, convém lembrar que o registro de imóveis surge com o advento do Código Civil de 1916 (CC/16, art. 530 c/c 532, 859, 533, 532 e 831) e que o registro dos atos de aquisição de direitos sobre a terra surgiu com o chamado “Registro do Vigário” (Lei 601, de 18.9.1850 c/c Regulamento 1318, de 30.01.1854, com efeito estatístico e eficácia declaratória), embora o registro das aquisições e ônus reais tenha surgido com a Lei 1237, de 24.9.1864 c/c Decreto 3453, de 26.4.1865, aprimorando a pretensão anterior de inscrição as hipotecas pela Lei Orçamentária 317, de 21.10.1843 (curioso ver e perceber que antes da valorização e proteção da terra se cuidou do crédito e de se o garantir).

Depois vieram outras normas até que em 1890 introduziu-se o Registro Torrens.

 

REGISTRO TORRENS

 

Registro Torrens[70]´[71] é modalidade que permite “um registro impecável, de uma perfeição absoluta[72] e que serve para proteger o patrimônio privado.

A sentença que julga o Torrens é de natureza constitutiva[73], com presunção absoluta[74] (jure et de jure). Com ele não se tem de indagar da validade ou não dos títulos anteriores, pois isso passa a ser irrelevante, na medida em que a cadeia sucessória do imóvel já fora antes submetida à séria análise.[75]

Na Austrália, onde surgiu, parece ter sido fundamental para se afastar os problemas fundiários que ainda nos assolam. Embora previsto em centenária lei brasileira, parece que não “pegou” em todo o Brasil, talvez mesmo como consequência do interesse de alguns antepassados em não revelar dificuldades ou impossibilidade de demonstrar a segura cadeia registral e de origem de certos imóveis.

Aliás, nossa insegurança jurídica é tão grande que até temos precedente em que o inviolável registro Torrens já foi fraudado!

O caso já foi apreciado pelo Poder Judiciário e declarado nulo, por Acórdão transitado em julgado.[76]

 

INCIDÊNCIA DO FATO SOBRE A NORMA – DEFESA JUDICIAL OU ADMINISTRATIVA EM PROL DA PERPETUIDADE DO REGISTRO

 

O ato administrativo é vinculado às normas de regência e a conduta do gestor da coisa pública contém poucos traços de discricionariedade.

Essa conduta é regrada e vinculada aos comandos da norma prévia e expressamente autorizadora do atuar administrativo, sendo passível de controle pela própria administração ou pelo Judiciário.

Em ambos os casos há de se avaliar profundamente os motivos para a prática do ato, sendo sabido que estes integram o campo de análise da sua legalidade, pela Teoria dos Motivos Determinantes.

Aliás, bom relembrar, são de natureza administrativa os atos nos registros públicos, como a abertura de Matrícula e os atos de Averbação ou Registro, já que praticados por delegatários.

Ademais, em sede administrativa hão de ser observados os elementos intrínsecos e extrínsecos relacionados ao ato praticado, incluindo o teor de portarias instauradoras de procedimentos administrativos, a tramitação de processo administrativo interno, o contraditório e a ampla defesa, a fundamentação dos pareceres, a eventual existência de parecer normativo e/ou de minuta padrão da lavra das procuradorias, hipotético desvio de finalidade etc

Na esfera administrativa todos os meios de defesa se fazem presentes, conforme o caso, incluindo o princípio da autotutela ou da tutela, que podem ensejar recursos e a reavaliação da decisão administrativa adotada, sujeita que será, também, aos recursos administrativos, incluindo-se os embargos de declaração, alvitrando o aclaramento de qualquer ponto duvidoso.

Em sede judicial há espaço para cognição ampliada e de controle externo preventivo ou corretivo da conduta administrativa, via qualquer medida judicial oponível (inclusive o mandado de segurança, neste caso, por sua natureza, desde que a hipótese concreta não exija cognição abrangente).

Além disso, sendo o princípio jurídico pedra angular do sistema e estando os de Direito Administrativo expressados no texto constitucional, naturalmente são todos aplicáveis e invocáveis, assim como a boa-fé, a razoabilidade, a dosimetria das penas etc.

Tais considerandos são formulados genericamente na defesa dos direitos envolvidos, pois a presunção natural é de que os imóveis circulem em negócios praticados com total boa-fé por adquirentes e investidores, os quais nem imaginam que são vítimas e inocentes úteis num procedimento desde o início viciado – como exemplifica o caso dos trinta e oito imóveis[77]abrangendo um total de aproximadamente 6.065.879 hectares[78], cujos registros e matrículas no RGI foram cancelados pelo Provimento 04/81[79] da Corregedoria Geral do E. Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. Este caso foi peculiar a ponto de ter sido tratado na CPI das Venda de Terras a Estrangeiros (Congresso Nacional, 1967) e onde consta até que estrangeiro usava o “Brasão da República Federativa do Brasil” nos documentos particulares dos seus negócios com terras e que teria lesado cerca de três mil conterrâneos seus, o que até motivou apuração em Audiência Pública no Senado do seu país (EUA).[80]

A doutrina e a jurisprudência indicam vários casos de grilagem, como a do cessionário e adjudicatário estrangeiro que teria recebido dos inventados falecidos “todos os bens e imóveis situados em determinados municípios, bem assim quaisquer outros situados no Estado da Bahia[81].

Houve também processos de fraudulentos inventários julgados em até 48 horas[82] e o caso há poucos anos julgado pelo Superior Tribunal de Justiça, decidindo sobre ato praticado no ano de 1921 e cujos graves vícios jamais se convalidariam (STJ, AREsp 29.281-PR, Relator Ministro Humberto Martins – j. 24.8.2011, publ. DJe 26.8.2011), ao qual já nos referimos e aqui, em pequena citação, ora relembramos:

12. Efetivamente, os títulos apresentados pelos apelantes delongam de titulação efetuada de forma corrompida pelo Governo do Paraná, no ano de 1921 […]Veja-se: Ementa: Terras da faixa de fronteira. Lei n. 2.597, de 12.9.55. Essas terras pertencem ao domínio da União. Os Estados delas não podem dispor. (STF – RE n. 52.331-PR – 2ª. Turma – Rel. Ministro Hermes Lima – DJ 26.9.1963) Em Embargos, decidiu o Tribunal Pleno: […] devem ser interpretadas como legitimando o uso, mas não a transferência de domínio […] está fora de qualquer cogitação a validade da venda pelos Estados de terras devolutas da zona fronteira, pois que se trata de venda a non domino. Sobre este ponto não pode subsistir a menor dúvida quanto à invalidade do contrato. […]17. Daí o surgimento da Súmula n. 447 do Supremo Tribunal Federal (“As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a união, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores”). 18. Logo, pertencendo as terras em desate à União, não poderiam ter sido transferidas pelo Estado do Paraná, o que demonstra a nulidade da transferência, que não é passível de ratificação. Além do mais, por outro prisma, as terras públicas em questão, são inalienáveis, indisponíveis e insuscetíveis de apropriação por agente privado (nossos os grifos).

No mesmo sentido foi a já citada Sentença[83] de outubro de 2011, com 21 laudas[84] e proferida pela 9ª Vara da Justiça Federal do Pará, nos autos do processo n. 0044157-81.2010.4.01.3900, pela qual foi cancelada “a maior grilagem do mundo[85] (equivalendo ao tamanho da Holanda e da Bélgica), onde consta “registro ideologicamente falso […] de uma suposta inscrição do imóvel no INCRA, que nunca existiu. […] averbou a pretensa inscrição na matrícula do imóvel com fulcro, simplesmente, em uma guia DARF(nossos os grifos).

O Sistema Jurídico é como uma “teia de aranha”[86] e nada pode ser tratado isoladamente:

“No caso do sistema jurídico não há como se mexer isoladamente em um instituto, princípio ou preceito legal sem gerar insegurança ou complexas confusões ao atingir outros, já que não haverá um que esteja desconectado dos demais[87], devendo haver, ademais, coerência e unidade entre os componentes[88]

O Direito é um só e o fenômeno da sua aplicação não se dá procurando a norma que se aplique aos fatos e sim através da “incidência do fato sobre a norma”.

Como nos ensinou Moniz Bandeira, “na história, como Oswald Spengler salientou, não há ideais, mas somente fatos, nem verdades, mas somente fatos, não há razão nem honestidade, nem equidade etc, mas somente fatos” […] E palavras não mudam a realidade dos fatos”.[89]

Se assim não se fizer podem surgir situações paradoxais, como o que envolveu o desrespeitado direito aos frutos a que teriam direito os fazendeiros que ocupavam a região onde passou a existir a Reserva Indígena Raposa Terra do Sol.[90]

 

AXIOMA DA ESTABILIDADE AQUISITIVA DOS IMÓVEIS RURAIS

 

Assim, o profundo conhecedor dos institutos da Ciência Jurídica realizará o minucioso e fundamental Due Diligence Agrário e propiciará ao adquirente dos imóveis rurais a boa e adequada orientação jurídica, protegendo-o da malícia negocial de alguns e dos riscos, prejuízos e desgostos.

No mundo real, deparamo-nos com situações complexas envolvendo áreas aparentemente sólidas no que diz respeito aos documentos sob exame. Todavia, muitos são os casos que podem ter graves consequências, mesmo para o chamado adquirente de boa-fé, que se surpreenderá quando repentinamente descobrir que ocorreu o Bloqueio da Matrícula e/ou o cancelamentos das matrículas e dos registros imobiliários dos imóveis rurais, mesmo que estes estejam vigendo por décadas, seja em decorrência de aplicação do artigo 1º, da Lei n. 6.739/79 ou de ações com pretensão de declaração de nulidade ou discriminação.

Como falou Moniz Bandeira, na citação suso referida, “na história […] não há ideais, mas somente fatos, nem verdades, mas somente fatos, não há razão nem honestidade, nem equidade etc, mas somente fatos” […] E palavras não mudam a realidade dos fatos”.[91]

Ousamos acrescentar, que a intenção no coração de alguns também não muda a história ou os fatos ocorridos e que estes não podem ser simplesmente “deletados” como se jamais tivessem existido e é fato verdadeiro e notório que há histórica imprecisão em muitos títulos causais e nulidades absolutas insanáveis que contaminam matrículas e registros imobiliários, motivo pelo qual não se consegue fazer a prova do correto destaque da terra (apenas com aparência de particular) do patrimônio público.

Como avaliamos, é necessário um pacto pela estabilidade aquisitiva dos imóveis rurais produtivos e que cumpram sua função social, quando envolvidos vícios sanáveis e estejam de fato envolvidos adquirentes de boa-fé, atributo este qualificado por  concretas ações do Poder Público, em práticas que podemos denominar de MANIFESTAÇÕES EM ATOS CONSENTIDOS se não se lhes quiser ver como de expresso consentimento.

Cremos que tais casos devam ser analisados com mais atenção e se buscar solução jurídica dentro da sistemática jurídica adotada, como se o fez no julgamento pelo E. Supremo Tribunal Federal, da Ação Civil Originária (ACO) 79 e que por envolver vício em nulidade relativa[92] com a particularidade de que “já era terra pública” e com “destinação de domínio para fins de colonização e reforma agrária” se pôde dar tratamento em função dessa mesma especificidade: ou seja, nada havia aqui de vício no destaque no sentido de antijurídica apropriação por particular, no que genericamente se chama de grilagem de terras.

E mais, era projeto público de colonização, ou seja, de destinação por concessão de terras para fins de colonização.

É de casos assim, peculiares (com terra pública), que nos referimos para qualificar a boa-fé do adquirente e não e jamais dos casos que resultem em aquisição com o conhecimento ou não do risco que envolvia a documentação apresentada ou sem a pesquisa cuidadosa dos documentos públicos em sua cadeia sucessória.

Assim, sugerimos linhas de ação depuradoras do Sistema:

 

1º – INVENTÁRIO DA RAIZ FUNDIÁRIA

 

Criação de novel figura, que sugerimos em livro[93] e que, uma vez normatizada, sem aumentos de despesas para o erário permitiria a plena segurança do Sistema, que denominamos de Inventário da Raiz Fundiária.[94]

Por tal proposta, caberá ao novo adquirente do imóvel rural o dever de levar ao cartório de Notas onde as escrituras são lavradas as certidões que comprovem a cadeia sucessória do imóvel em questão, até a sua origem, por desmembramento, remembramento, carta de Sesmaria etc.

Ora aqui a reproduzimos:

“Ousamos sugerir a criação do Inventário da Raiz Fundiária, para real conhecimento e controle sobre o patrimônio nacional. Em resumo, o projeto exigiria lei que dispusesse que

“Toda vez que houver fato gerador de transmissão, por ato inter vivos ou causa mortis, para área com mais de 1.000 hectares, a documentação comprobatória da transmissão deverá incluir certidão de inteiro teor do imóvel transmitente e do que lhe deu origem e assim sucessivamente até que se identifique a raiz fundiária no patrimônio público de origem.

Parágrafo Primeiro – O registro do ato só se fará se o cartório certificar, na matrícula, por ato exclusivo do titular da serventia ou do seu substituto, que se realizou o “inventário da raiz fundiária”, arquivando-se a documentação correspondente.

Parágrafo Segundo – O titular da serventia – ou seu substituto – deverá enviar relatório mensal à Corregedoria Geral da Justiça informando o tamanho da área, o Município da sua localização, o nome do transmitente e do adquirente e a documentação relativa ao realizado inventário da raiz fundiária.

Parágrafo Terceiro – Caso não se identifique boa origem na realização do inventário da raiz fundiária, deverá ser informado à Corregedoria Geral da Justiça, à Procuradoria Geral do Estado e ao Ministério Público.

Parágrafo Quarto – No caso do parágrafo anterior, a Corregedoria Geral da Justiça deverá realizar correição acerca dos atos pretéritos relativos à matrícula ou registro que se pretendia transmitir, a Procuradoria Geral do Estado deverá analisar o cabimento de Ação Discriminatória de Terras Devolutas e o Ministério Público atuar para a responsabilização penal e por improbidade dos envolvidos.”

Como corolário, poder-se-á realizar em seguida o Registro Torrens, para cada uma das áreas e conferir ao sistema a segurança jurídica plena e desejável por todos! Consequentemente, teríamos segura sistematização, hábil a ensejar no futuro a plena proteção dos adquirentes dos imóveis rurais.”

 

2º – CONSELHO NACIONAL DE TERRAS

 

A elaboração de lei federal que crie qualificada e independente CONSELHO NACIONAL DE TERRAS, para avaliar casos de Grilagem de Terras e de Regularização Fundiária, que seja democrático e com membros especializados no assunto, detentores de mandato, para maior segurança das ações a seu cargo, de modo assemelhado ao que ocorre com os conselheiros do Conselho Nacional de Justiça, contando com membros indicados pelo Ministério da Agricultura, pelo INCRA, pela ANOREG, pela OAB e por entidades de âmbito nacional, representativas do seguimento, como, dentre outras, a União Brasileira dos Agraristas Universitários – UBAU, que conta com prestigiosos membros e altaneira missão e que integramos, ora com a prestigiosa missão de presidir a sua Comissão Nacional de Assuntos Fundiários.

 

3º.       ADOÇÃO DAS MEDIDAS DE ANÁLISE E CONFIRMAÇÃO OU CORREÇÃO DOS CASOS PENDENTES

 

Paralelamente à atuação do CONSELHO NACIONAL DE TERRAS acima referido, que se adote as medidas de análise e confirmação ou correção dos casos pendentes, que impliquem em medidas que finalizem com todos os casos incorrigíveis, por envolverem incoerência de dados ou nulidades absolutas dos títulos e dos registros, genericamente tratados como Grilagem de Terras, pelo cancelamento administrativo previsto na Lei 6739/79 ou por ações judiciais com pretensão anulatória ou discriminatória.

 

4º –      AXIOMA DA ESTABILIDADE AQUISITIVA

 

No contexto do AXIOMA DA ESTABILIDADE AQUISITIVA e do que aqui consideramos, poderemos, talvez após um prazo de 10 anos, ter um pleno e detalhado mapa da situação fundiária total do país, inclusive revelando a realidade de situações peculiares de áreas que se diz ter “seis andares de terra” dada a sobreposição de documentos…

Então, poder-se-á fazer um pacto nacional pela estabilidade de TODO O SISTEMA e se definir um marco temporal, a partir do qual se proteja quem por décadas produz efetivamente na terra e que tenha adquirido o imóvel rural com boa-fé e onde ocorra situações envolvendo atos de transmissão com vícios juridicamente definidos como “anuláveis” – nulidades relativas – qualificados pelo que chamamos de MANIFESTAÇOES EM ATOS CONSENTIDOS, praticados pela Administração Pública, em todos os níveis da Federação, distinguindo-as, ainda e naturalmente, dos atos nulos, que equivalem a atos juridicamente inexistentes e que nenhum efeito poderiam mesmo produzir (como exemplificam os casos em que jamais viveram ou existiram os supostos vendedores em falsos inventários ou faltas escrituras, etc), num primeiro momento levando-se em conta a Lei de Terras de 1.850 e o que ao “seu tempo” se regulasse, como a respeito fala aquela própria norma e, adiante, quando aquela etapa estiver resolvida e não mais houver pendências a seu respeito, que se possa então considerar outro marco temporal, como, por exemplo, o surgimento do 1º Código Civil brasileiro, de 1916.

Ouso insistir que nada no Sistema Jurídico pode ser feito isoladamente, sob pena de se criar mais insegurança e instabilidade jurídica e, por isso, a ordem das medidas acima não é casuística, mas pensada na efetividade do que finalisticamente se busca.

CONCLUSÃO

As hipóteses são tantas e geradoras de inúmeras dúvidas e críticos e apaixonados debates e a grilagem de terras públicas ainda impera e é realidade devastadora para a segurança no campo. Vícios outros, com atributos de nulidades absolutas, também ocorrem e devem ser expurgados do cotidiano. A partir daí, a paz e a segurança jurídica imperarão em torno da aquisição dos imóveis rurais, protegendo adquirentes, investidores, sucessores e o sistema bancário, já que também este fica afetado quando depois de concedido crédito com garantia imobiliária se descobre que os registros e matrículas foram cancelados e tornados inexistentes juridicamente, por vícios insanáveis.

Por esse motivo, a segura, crítica e jurídica Compliance  – ou Due Diligence Agrário – é fundamental para conferir a necessária segurança na aquisição do imóvel rural, notadamente nos de grande dimensão.

Paralelamente aos temas suso referidos, é fundamental que se enfrente seriamente os fundamentos e elementos de cada caso de tentativa de cancelamento do registro e da matrícula do imóvel rural, fundado ou não em nulidade ou qualidade do título aquisitivo, seja mediante defesa em sede administrativa ou em âmbito judicial, pois é certo que a verdade está com a decisão judicial que venha a ser proferida e não apenas com o ato administrativo praticado pela Administração Pública que, decerto, com as pretéritas falhas no seus próprios mecanismos de controle e dos delegatários, ativamente contribui e contribuiu para esse caos e insegurança jurídica e para a profusão de casos de Grilagem de Terras.

Daí se vê como é importante o papel do Advogado para orientar o adquirente do imóvel rural, diante desse emaranhado de leis e situações várias que se vê no cotidiano. Investir em bom aconselhamento jurídico significa a garantia de uma aquisição segura e sólida, de sorte a se permitir que sobre esse firme alicerce jurídico se possa erigir toda a cadeia produtiva, com a estabilidade necessária aos crescentes bons negócios e à prosperidade.

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– TJ Bahia: Autos do Processo 8.756/80, no Tribunal de Justiça da Bahia, que gerou o Provimento 04/81, de 03.06.1981, do Corregedor Geral do Estado da Bahia.

– TJ Bahia: 3ª Câmara Cível, Apelação Cível ex officio 9.609, Cancelamento de Registro Torrens, origem Comarca de Correntina, Rel. Des. Evandro Andrade, Acórdão unânime, j. 22.10.1969.

– TJ Bahia; Corregedoria Geral da Justiça da Bahia: Provimento 04/81: http://www5.tjba.jus.br/corregedoria/images/pdf/provimentos19801999.pdf

– Certidões do Registro de Imóveis: Comarca de Santa Maria da Vitória, Certidão do Cartório do RGI, datada de 03.3.1993 (certidão original); Comarca de Correntina, Certidão do Cartório do RGI, de Inteiro Teor, datada de 28.11.2014 (certidão original).

– Parecer da PGE, datado de 06.12.1967, em papel do Ministério da Justiça – Departamento da Polícia Federal/Delegacia Regional da Bahia, intitulado “apropriação ilegal de terras do Estado da Bahia”.

– TJ Goiás: Autos da Ação Penal 44, de competência originária do Tribunal de Justiça de Goiás – TJ-GO, onde foram réus juiz, ex-senador e ex-deputados federais, advogados, serventuários e outros.

– Certidão do RGI, datada de 02 de abril de 2.014, passada pelo Cartório de Goiás-GO, certificando abertura de matrícula, com base em registro paroquial.

– TJ Pará: Sentença da 9ª. Vara Federal do Pará, proferida em 25.10.2011, nos autos do Processo 44157-81.2010.4.01.3900, com 21 laudas;

– TJ Pará. Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior. Provimento Conjunto CJCI-CJRMB n. 10, de 17.12.2012 (TJPA, Diário da Justiça 07.1.2013). Fonte: https://www2.mppa.mp.br/sistemas/gcsubsites/upload/25/proviment__.pdf(consulta em 08.10.2015, às 00:30h).

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Notas:

[1] “Grilagem é termo aqui empregado para indicar um ou mais procedimentos de irregular ou ilegal ocupação de terra pública, com objetivo de sua apropriação privada. Consideraremos duas situações: (1) não ser legitimamente terra de particular aquela usurpada por terceiro ou pelo próprio e (2) não ser terra pública apenas precariamente ocupada e sim, em verdade, objeto de tentativa de indevida apropriação – como domínio.” (DEVISATE, Rogério Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Ed. Imagem, Rio de Janeiro. 2017, p. 27)

[2] Certidões do Registro de Imóveis: Comarca de Santa Maria da Vitória, Certidão do Cartório do RGI, datada de 03.3.1993 (certidão original); Comarca de Correntina, Certidão do Cartório do RGI, de Inteiro Teor, datada de 28.11.2014 (certidão original).

[3] Cujo Registro Torrens foi declarado nulo, por Acórdão transitado em julgado, proferido pelo Tribunal de Justiça da Bahia: Apelação Cível 9.609/1969, julgado em 22.10.1969).

[4] Sentença de outubro de 2011, com 21 laudas, proferida pela 9ª Vara da Justiça Federal do Pará, nos autos do processo n. 0044157-81.2010.4.01.3900, pela qual foi cancelada “a maior grilagem do mundo”, com área equivalente à soma da Holanda e Bélgica, onde consta “registro ideologicamente falso […] de uma suposta inscrição do imóvel no INCRA, que nunca existiu. […] averbou a pretensa inscrição na matrícula do imóvel com fulcro, simplesmente, em uma guia DARF“ (nossos os grifos).

[5] STF. MS 30.231-DF, , j. 29.8.2016, Rel. Min. Rosa Weber (e, no mesmo sentido, o MS 31.361/DF, J. 21.6.2016, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux), relacionados ao Provimento 013/2006/CJCI, da Corregedoria da Justiça do Estado do Pará que, tendo avaliado aproximadamente cinqüenta mil documentos “de posse” emitidos em fins do Século XIX, baseados em decreto estadual do ano de 1.891, bloqueou milhares de matrículas e produziu o Provimento 002/2010-CJCI, que cancelou mais de 5.000 matrículas no RGI – Registro Geral de Imóveis e os registros e averbações subsequentes.

[6] CARVALHO, Afrânio. Registro de Imóveis. 4ª Ed. São Paulo, Ed Forense. 1997, p. 394.

[7] MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Parte Especial. Tomo IV. Atualizado por Marcos Bernardes de Mello e Marcos Ehrhardt Jr, São Paulo, ed. RT, 2013, p. 107.

[8] CENEVIVA, Walter, Lei dos Registros Públicos Comentada, ed. Saraiva, 19ª edição, 2009, p. 505.

[9] Obra cit., p. 108.

[10] Obra cit., p. 110.

[11] PONTES DE MIRANDA. Tratado de Direito Privado. Parte Geral, Tomo IV. Atualizado por Marcos Bernardes de Mello e Marcos Ehrhardt Jr, São Paulo, ed. RT, 2013, trechos citados na página 250.

[12] STJ – 3ª Turma, Resp 12.511-SP, Rel. Min. Waldemar Zveiter, j. 08.10.1991, DJ 04.11.1991.

[13] STJ – 3ª Turma, AGA 84.867-PR, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, j. 27.8.1996, DJ 14.10.1996.

[14]  STJ, Resp 661858-PR, 3ª T, rel. Min. Castro Filho, DJU 15.8.2005: “Negócio fraudulento não é justo título: a escritura pública que consolidou a venda não pode ser considerada como justo título para fins de aquisição da propriedade por usucapião ordinário se sua lavratura decorreu de negócio fraudulento

[15] SILVEIRA, Alípio Silveira. Justo Título e Boa-fé o usucapião de imóveis. Ed. RT, 2009/491).

[16] Pothier distinguia título da posse do justo título, dizendo que este é o contrato ou outro ato que é vocacionado a transferir a propriedade (“On appelle juste titre, um contrat ou autre acte qui est de nature à transferer la proprieté”; Pothier, Traités de La possession et de La prescription, Parisa e Orleáns, 1782, Imprensa do Rei, do Bispo e da Universidade, t. II, capítulo III, intitulado Du juste titre requi pour La prescription, p. 179/180).

[17] STF. ACO 79 – STF, ACO 79. Pleno. Rel. Min. Cezar Peluzo. J. 28.5.2012.6.1959.0.01.0000

DJEJUISPRUDÊNCIAPEÇAS

[18] STJ – REsp 3.069-0-PR, 1ª Turma, unânime, Rel. Milton Pereira, j. 19.10.1992: “Ementa: Responsabilidade Civil. Venda a non domino. Culpa objetiva. Matrículas imobiliárias canceladas. Danos e Perdas.”

[19] STJ – AREsp 29.281-PR, Relator o Ministro Humberto Martins (j. 24.8.2011, publ. DJe 26.8.2011)

[20] STJ – Resp 185.605-RJ, 4ª Turma, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, j. 29.6.2000, DJ 11.9.2000, p. 254.

[21] CF/88: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”…

[22] ENTERRÍA, Eduardo Garcia e Ferández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, traduzido para o português por Arnaldo Setti – ed. RT, 1991).

[23] GRANDE JUNIOR, Cláudio. “USUCAPIÃO QUARENTENÁRIA SOBRE TERRAS DO ESTADO: Fundamentos Jurídicos, Atualidade e Repercussão na Questão Agrária Brasileira” – Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito Agrário da Universidade Federal de Goiás, como requisito parcial à obtenção do grau de Mestre em Direito Agrário; Universidade Federal de Goiás, 2012;https://mestrado.direito.ufg.br/up/14/o/USUCAPI%C3%83O_QUARENTEN%C3%81RIA_SOBRE_TERRAS_DO_ESTADO_-_Disserta%C3%A7%C3%A3o_-_Texto_Final_Revisto_-_Cl%C3%A1udio_Grande_J%C3%BAnior_(1).pdf (consulta em 09.10.2015, às 02:27h), páginas 71/72.

[24] MOURA, Mário de Assis. Terras devolutas. São Paulo: Saraiva, 1946, p. 134.

[25] GONÇALVES, Albenir Itaboraí Querubini, O Regramento Jurídico das Sesmarias: o cultivo como fundamento normativo do regime sesmarial. São Paulo. 1ª edição. Leud, 2014, p. 119.

[26] ROCHA, Ibraim. Cancelamento do Registro de Imóveis decorrente de nulidades, independente de ação judicial. Possibilidade. Revista da Procuradoria Geral do Estado do Pará, Belém: Imprensa Oficial do Estado do Pará, n.s 14/15, jan/jun-jul/dez, 2006, p. 38/39.

[27] BORGES, Antonio Moura. Divisão e Demarcação de Terras, 2ª ed., Campo Grande, Contemplar, 2012, p. 536 e 539.

[28]  FAORO, Raymundo, Os Donos do Poder, obra cit., p. 484: …“os sistemas legais – a sesmaria (até 1822), a posse (até 1850), a venda ou concessão (depois de 1850) – traduzem conflitos e tensões, tentativas e objetivos harmônicos com o curso geral da economia”…

[29] Apenas como exemplo, citamos a legislação do Estado de Goiás, que diz que “Art. 3° São terras devolutas pertencentes ao Estado de Goiás as assim definidas pela Lei n° 601, de 18 de setembro de 1850, que lhe foram transferidas pela Constituição da República de 1891 e que não se compreendam entre as do domínio da União por força da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.” (Lei nº 18.826, DE 19 DE MAIO DE 2015, que em seu art. 1º cuida da “regularização fundiária das terras devolutas do Estado de Goiás” – fonte http://www.gabinetecivil.go.gov.br/pagina_leis.php?id=12906)

[30] SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getúlio a Castello (1930-64), tradução Berilo Vargas. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 68.

[31] DEVISATE, Rogério Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, p. 99: … “o grilo faz parte da nossa história, em certa medida isso percebemos até na tolerância com  “declarações inexatas”, como consta na Lei de Terras de 1850, regramento do chamado Registro Paroquial, que as prevê (diz o art. 13, da Lei 601/1850, art. 13, que far-se-á “o registro das terras possuídas, sobre as declarações feitas pelos respectivos possuidores)”.

[32] MAIA, Altir de Souza, Registro Paroquial, in Revista de Direito Agrário, Ano 1, n. 1, 2o trimestre/1973, publicação do INCRA, Brasília, 1973, p. 5: … “art 94 […] as declarações de que tratam esse artigo e o antecedente não conferem algum direito aos possuidores […] o registro do vigário não confere jus in re nem direito nenhum”…

[33] Certidão do RGI, datada de 02 de abril de 2.014, passada pelo Cartório de Goiás-GO, certificando abertura de matrícula, com base em registro paroquial.

[34] DEVISATE, Rogerio Reis. O novo código florestal rearma a velha grilagem de terras – Embora com finalidade diversa, o Cadastro Ambiental Rural se forma de modo assemelhado ao que ocorreu com o Registro Paroquial (da lei de Terras de 1850) e rearma a Grilagem de Terras Públicas. Artigo. Site Jus Navigandi. Novembro 2017.

[35] SILVA, Ângela. Obra cit, P. 50, nota 18 (citando Messias Junqueira, obra citada, p. 107).

[36] Constituição Federal, artigo 20, inciso II – n.g.

[37] CF/88, Art. 188. A destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária.

  • 1ºA alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.
  • 2ºExcetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.

[38] Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia.

[39] DUTRA E SILVA, Sandro. No Oeste, a terra e o céu: a expansão da fronteira agrícola no Brasil central. Rio de Janeiro: Mauad Editora, 1ª ed., 2017.

[40] SERPA LOPES, Miguel Maria de. Curso de Direito Civil. Vol. 6. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1996, página 653.

[41] PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil. 22ª edição, Rio de Janeiro: Forense, 2014, página 101.

[42] AZEVEDO, Antonio Junqueira de. Negócio Jurídico: Existência, Validade e Eficácia. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 1986.

[43] SWENSSON, Walter Cruz, Renato Swensson Neto e Alessandra Seino Granja Swensson. Lei de Registros Públicos Anotada. São Paulo. Editora Juarez de Oliveira, 4ª. edição, 2006, p. 541: “REGISTRO DE IMÓVEIS – Bloqueio e cancelamento da transcrição –  Admissibilidade – Irregularidade no imóvel – Nulidade de pleno direito – Dispensabilidade de ação direta – Inteligência do art. 214 da Lei n. 6.015/973 – Poder – Dever da Administração Pública – Inexistência de ofensa ao princípio do contraditório – Recurso não provido (Processo CG n. 1.821/94) Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo.”

[44] DEVISATE, Rogério Reis. Quando a Lei 6739/79 se aplica a registros decorrentes de decisões judiciais? – site DireitoAgrario.com, publicado em 27.10.2019 – fonte https://direitoagrario.com/quando-a-lei-6739-79-se-aplica-a-registros-decorrentes-de-decisoes-judiciais/

[45] PONTES DE MIRANDA, obra cit., p. 350.

[46] CF/88: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”…

[47] STJ, 3ª Turma, RMS 17.436/AM, Rel. Min. Castro Filho, 3ª Turma, j. 29/06/2004, DJ 09/08/2004 p. 267.

[48] STF, Pleno, Representação de Insconstitucionalidade n. 1070-DF, Rel. Min. Moreira Alves, j. 23.3.1983.

[49] CARVALHO, Edson Ferreira de. Manual Didático de Direito Agrário. Curitiba. Juruá Editora. 2010, p. 237.

[50] STF, RE 51.290-GO, j. 24.9.1968, Relator Ministro Evandro Lins e Silva (…”a transcrição não expurga de vícios o domínio nem a posse pode se objetivar sobre coisa fora de comércio”… – Processo citado, fls. 665; no Acórdão citado, página 6 – nossos os grifos)

[51] STF, Súmula 340: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais como os demais bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião”.

[52] STF, Tribunal Pleno, ACO n. 132/MT; Rel. Ministro Aliomar Baleeiro. J. 04.4.1973.

[53] ALVIN, Arruda. Mandado de Segurança e Direito Público. Estudos e Pareceres. Editora Revista dos Tribunais. São Paulo. 1995, p. 201.

[54] Na jurisprudência: TRF-1, 4ª Turma – Ac 19.207-DF 95.01.19207-5, Rel. Juíza Eliana Calmon, j. 19.4.2007, p 26.5.1997, DJ p. 37652:  “natureza eminentemente declaratória”… Na doutrina: GUGLIELMI, Vito José. As terras devolutas e seu registro. Revista de Direito Imobiliário. Editora Revista dos Tribunais. São Paulo, Janeiro/junho de 1992, p. 106 e 107; ASSIS, Jacy de. Ação Discriminatória, Forense, Rio de Janeiro, 1978, P. 32.

[55] DEVISATE, Rogério Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada. p. 149.

[56] BORGES, Marcos Afonso. Ação Discriminatória. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, Brasil, 1971, p. 195/211 (p. 208).

[57] Como consta na Sentença proferida na Ação Discriminatória de terras situadas no Município de Nova Roma, Comarca de Formosa, em 5 de março de 1982, pelo Juiz de Direito Felipe Batista Cordeiro, p 31/32 – Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado de Goiás na Internet – Fonte  http://www.pge.go.gov.br/revista/index.php/revistapge/article/view/296/272; consulta em 31.5.2018, às 11:37h.

[58] CARVALHO, Edson Ferreira de. Obra cit., p. 235: … “segundo informações do INCRA (2009) o Município de Sena Madureira apresentava uma área cadastrada correspondente a 185,3% de sua área total, Brasiléia 164,4%, Manoel Urbano 123,0%, Rio Branco 118,6% e Xapuri 108,0%”. (acrescentamos: com “andares” de terra).

[59] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, PP. 151.

[60] GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo, Tomás-Ramon Fernández. Curso de Direito Administrativo (tradução Arnaldo Setti, Colaboração Almudena Marín Lopez e Elaine Alves Rodrigues). São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1990, p. 531.

[61] MEDAUAR, Odete. Direito Deministrativo Moderno. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1996, p. 181.

[62] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Ed. Malheiros, 1993, 4ª Ed., p. 231.

[63] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2014, 16ª edição, p. 221/222.

[64] MIRANDA, Pontes de. Direito das coisas: propriedade. Aquisição da propriedade imobiliária. Parte Especial. Tomo XI. Atualizado pro Luiz Edson Fachin. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 2012, p. 21.

[65] MONTE ALEGRE, José Sérgio. A estabilidade da relação jurídica administrativa e a anulação de atos ilícitos. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 139:286-297, jan/mar, 1980, p. 287.

[66] “Natura non facit saltus” (a natureza não dá saltos), percepção que, aplicada ao registro imobiliário, exigirá transcrição anterior.

[67] CARVALHO, Afrânio. Registro de Imóveis. 4ª Ed.. São Paulo, Ed Forense. 1997, p. 394.

[68] STJ, 3ª Turma, RMS 9.372-SP, Relator Ministro Antonio de Pádua Ribeiro, j. 19.5.2005 (DJ 13.6.2005, p. 285).

[69] O Governo Federal, pelo Ministério do Meio Ambiente, em trecho aqui destacado do conjunto, afirmou “Se toda grilagem de terra é ilegal, não há alternativa para o governo a não ser recuperar a terra para o patrimônio público, pois a origem da ocupação está viciada e não há como admitir a confirmação dos atos praticados.” (A grilagem de terras públicas na Amazônia brasileira/Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia – IPAM. Série Estudos 8 – Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2006 – fonte: http://www.mma.gov.br/estruturas/168/_publicacao/168_publicacao30012009114114.pdf (página 20); consulta em 17.2.2015, às 00:48h.

[70] “compreendeu Rui Barbosa que as alienações se deveriam vincular umas às outras, numa corrente perfeita, em seqüência lógica, sem truncamentos, ligada a transação subsequente à antecedente, possibilitando a perquirição última até a boa origem” (ERPEN, Décio Antonio. O registro torrens e o sistema imobiliário atual. RDI 19-20/60. Janeiro/dezembro/1987, p. 310 – reproduzida na obra Direito Registral, Doutrinas Essenciais, Edições Especiais, Revista dos Tribunais 100 anos, org. por Ricardo Dip e Sérgio Jacomino, Vol. VI, Registro Imobiliário: Dinâmica Registral, n. 18. São Paulo, Ed. RT, 2012, p. 305/309).

[71] PEREIRA, Virgílio de Sá, Manual do Código Civil Brasileiro, vol. VIII, 1ª. Ed, página 116, pois, acrescentamos, antes de ser feita a sua matrícula ou registro relativo ao imóvel este é identificado com rigor e perfeitamente individualizado.

[72] AZEVEDO, Pedro Ferreira de. O Registro Torrens. Artigo publicado na Revista dos Tribunais, RT 315/487, janeiro de 1962, páginas 853/862 (citação: fls. 857).

[73] ASSIS. Jacy de. Do Registro Torrens. Revista dos Tribunais. RT 371/20. Setembro/1966. Reproduzido na obra Doutrinas Essenciais – Direito Registral, Vol. VI, Registro Imobiliário: Dinâmica Registral, Organizadores Ricardo Dip e Sérgio Jacomino, sob o n. 31 (p. 583/601), Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, citando, na nota 49, Lopes da Costa e seu Manuelelementar de Direito Processual Civil (Edição de 1956, n. 634, pág. 368): …”Sem dúvida o processo de registro Torrens é tipicamente de procedimento edital judicial. É de jurisdição graciosa a sentença, de natureza constitutiva”.

[74] Artigo 75, § 1º do Decreto n. 451-B de 1890.

[75] GARCIA, Paulo.  Terras Devolutas. Ed. Livraria Oscar Nicolai, 1958, p. 165: …”Eis ai uma das grandes vantagens do instituto, saneando as tramas administrativas, ensejando ampla defesa aos verdadeiros titulares do direito”…

[76] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, pp.165/170 (citando e analisando o V. Acórdão transitado em julgado e proferido na Apelação Cível 9.609/1969, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, julgado em 22.10.1969, anulando registro Torrens).

[77] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, p. 54/81.

[78] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, p. 54/55; notas de rodapé 108 e 109, citando a Ação Penal Originária 44 – Tribunal Pleno/TJ/GO. Denúncia de 31.8.1972, oferecida pelo Ministério Público Federal, fls. 1.253/1.283 – dimensão indicada às fls. 1258, ao final do item 3, onde se lê: “abrangendo um total de aproximadamente 6.065.879 hectares; […] procurações com amplos poderes para venda de direitos hereditários sabidamente inexistentes […]  na fabricação desses títulos de propriedade, ideologicamente falsos, pois se referem a terras devolutas Brasília, 31 de agosto de 1972” (nossos os grifos).

[79] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, p. 74/78: …“fraudulentamente […] inventários, concluídos naquele Juízo do Estado de Goiás, no mínimo espaço de 48 horas, com o sacrifício de todos os prazos legais, sem provas dos óbitos […] com as mais grosseiras violações […] assentamentos nos livros paroquiais, cuja falsidade material, no entanto, foi proclamada e evidenciada no acórdão […] a sobredita decisão condenou[79], nas penas dos crimes de falsidade ideológica, estelionato e de uso de documento falso […] consubstanciando-se, assim, a fortiori, a nulidade absoluta de tais registros […] declarar inexistentes e cancelados, nos termos do art. 1º da Lei nº 6739/79, as matrículas e os registros dos imóveis rurais supra-elencados… (trechos destacados – nossos os grifos).

[80] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra cit., p. 54/81. CPI citada: Resolução n. 94/1970, de 1º-7-1970 (para o uso do Brasão da República Federativa do Brasil em documentos particulares) e Vol. II, páginas 221/241 c/c 235 e seguintes (sobre Audiência Pública no Senado dos EUA).

[81] DEVISATE, Rogerio Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra cit., p. 59/60 (Arrolamentos de inventados falecidos; escrituras de 8 e 9 de dezembro de 1966, lavradas em Taguá, Bahia – PGE. Parecer citado, feito em papel timbrado do Ministério da Justiça – Departamento de Polícia Federal – Delegacia Regional da Bahia, página impressa 16, correspondendo às fls. 23).

[82] Parecer citado, p. impressa 19, equivalendo às fls. 26.

[83] BRASIL. TRF 1ª Região. 9ª Vara Federal do Pará. Sentença. Fonte: http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?secao=PA&proc= 00441578120104013900&seq_proc=1. Consulta em 30.8.2015, às 09:48h.

[84] Íntegra da Sentença: site Consultor Jurídico, Justiça cancela a maior grilagem do país, 19.11.2011, às 7:40h, fonte: http://s.conjur.com.br/dl/gleba-curua-sentenca-cancelamento.pdf, consulta em 06.10.2015, às 17:59h.

[85] JUS BRASIL. MPF pede execução de sentença que cancelou a maior grilagem do mundo. P. 03.4.2013, ÀS 9:21. Fonte h   ttp://pr-pa.jusbrasil.com.br/noticias/100433582/mpf-pede-execucao-de-sentenca-que-cancelou-a-maior-grilagem-do-mundo. Consulta em 30.8.2015, às 09:55h.

[86] DEVISATE, Rogério Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Obra citada, p. 173.

[87] Norberto Bobbio ensina que as normas não existem isoladamente, mas são ligadas umas às outras formando um sistema normativo (in Teoria da Norma Jurídica. Edpro, SP, 2008, p. 37).

[88] Para Bobbio, para que o ordenamento jurídico seja uma unidade sistemática deve haver, além de unidade, coerência entre seus componentes (BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. Edpro, SP, 2011, p. 79/81).

[89] MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. A desordem mundial: o espectro da total dominação: guerras por procuração, terror, caos e catástrofes humanitárias. Rio de Janeiro. Ed. Civilização Brasileira, 1ª edição, 2016, p. 513 – trecho destacado e grifado.

[90]“Quem plantou nas terras sob litígio o fez por sua conta e risco” (como consta em http://www.socioambiental.org/inst/esp/raposa/?q=noticias&page=6, sob o título “Arrozeiro quer prazo para colher”; consulta feita em 09.4.2014-n.g.); “Fazendeiros terão de sair até abril” (matéria publicada no Correio Brasiliense, em 26.3.2009”) e”Arrozeiros acatam ordem de sair da reserva raposa serra do sol, mas querem indenizações e o direito de colher a safra” (em matéria intitulada Os índios venceram, publicada em http://revistagloborural.globo.com/GloboRural/0,6993,EEC1698650-1641,00.html – consulta em 09.4.2014).

[91] MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. A desordem mundial: o espectro da total dominação: guerras por procuração, terror, caos e catástrofes humanitárias. Rio de Janeiro. Ed. Civilização Brasileira, 1ª edição, 2016, p. 513 – trecho destacado e grifado.

[92] STF. ACO 79 – STF, ACO 79. Pleno. Rel. Min. Cezar Peluzo. J. 28.5.2012.9.0.01.0000

[93] DEVISATE, Rogério Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Rio de Janeiro. Ed. Imagem, 412 fls., 2017.

[94] Obra cit., Título V.

Rogério Reis Devisate – Advogado/RJ, Presidente da Comissão Nacional de Assuntos Fundiários da UBAU, Membro da Comissão de Direito Agrário da OAB/RJ. Membro da Academia Brasileira de Letras Agrárias e da Academia Fluminense de Letras. Defensor Público/RJ junto ao STF, STJ e TJ/RJ. Associado ao IBAP e à UBE. Autor de vários artigos e dos livros Grilos e Gafanhotos Grilagem e Poder, Diamantes no Sertão Garimpeiro e Grilagem das Terras e da Soberania. Instagram @rogeriodevisate – E-mail [email protected]

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