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por Rogério Reis Devisate.
Introdução – objeto da Lei 11.952/2009, recém regulamentada pelo Decreto 10.952/2020
Há muitos anos as terras públicas são objeto de ocupação. O tema é sensível e em idos de junho de 2009 foi editada a Lei 11.952, por conversão da Medida Provisória 458/2009[1], cuidando da regularização fundiária em áreas situadas em terras da União, no âmbito da Amazônia Legal.
Este é o primeiro ponto sensível da Lei 11.952, de 25 de junho de 2009, pois o seu objeto está assim definido e categorizado.
Portanto, a lei federal em comento tem por objeto regrar a regularização fundiária nas “terras da União” que tenham o atributo de integrar a “Amazônia Legal”.[2]
Na Exposição de Motivos[3] da suso referida Medida Provisória lemos expressas menções (arts. 1º, 2, 3º, 6º, 9 e 10) à Amazônia Legal, como a porção das terras da União destinada à Regularização Fundiária, para os seus fins e, evidentemente, para os propósitos da lei federal em que foi convertida, objetivando combater a instabilidade jurídica já então existente na região, envolvendo a “grilagem de terras, o acirramento dos conflitos agrários e o avanço do desmatamento” (item 2, trecho).
Ademais, para confirmar esse propósito, o teor do seu artigo primeiro expressamente cita o artigo 2º[4], da Lei Complementar 124, de 03 de janeiro de 2007, nominando os Estados do “Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia, Roraima, Tocantins, Pará e do Maranhão na sua porção a oeste do Meridiano 44º.”
São duas qualidades jurídicas, uma genérica e uma especial, que se integram e entrelaçam, não se as podendo avaliar como duas categorias distintas, mas sim como complementares, a segunda qualificando a primeira.
Assim, uma vez delimitado o alcance e propósito da lei federal que regula o tema, podemos passar à análise do decreto regulamentar editado em 24 de dezembro de 2020, sob o n. 10.952.
Decreto 10.952, de 28 de dezembro de 2020
Numa primeira análise, haveria a conclusão de que o Decreto 10.952/2020, por ser atividade regulamentar a cargo do Poder Executivo, teria objeto mais amplo que a Lei 11.952/2009.
Todavia, esta lei federal foi modificada pela Lei 13.465/2017, que incluiu o art. 40-A[5] e estendeu a alvitrada regularização fundiária para além da Amazônia Legal, ao dizer que se a aplicaria “inclusive nas áreas remanescentes de projetos criados pelo Incra, dentro ou fora da Amazônia Legal, em data anterior a 10 de outubro de 1985, com características de colonização, conforme regulamento”.
Vencido este aspecto, passemos a considerações a seu respeito.
O primeiro impacto positivo diz respeito ao enorme elenco de situações abrangidas, o que se conclui pelo teor do Parágrafo 2º c/c o Parágrafo 3º, ambos do inciso II, do artigo 2º, tratando de áreas em colonização, dentro ou fora da Amazônia Legal, além, é claro, do teor do inciso I do citado artigo, regulando as situações na Amazônia Legal.
Ao INCRA ficam cometidas atribuições de expedição dos títulos respectivos (art. 3º).
A partir do artigo 4º o Decreto cuida dos requisitos e procedimentos aos seus destinatários, merecendo aqui destaque o fato de considerar forma de exploração direta a atividade econômica definida em contrato de parceria e, também, como prática de cultura efetiva a obtenção de rendimentos, por meio de serviços ambientais, na forma do inciso I, do Caput, do art. 41, da Lei 12.641/2012.
Não que sejamos contra, mas causa espécie o fato de mencionar e exigir o Cadastro Ambiental Rural – CAR, pois a lei que regulamenta é do ano de 2009 e, portanto, não se refere a tal instituto. O CAR foi criado apenas em 2012 e por norma que não está expressamente em regulamentação no Decreto sob exame. Assim, se nos parece controvertido que se negasse a alguém a regularização alvitrada por descumprimento de tal disposição do Decreto sob exame, já que a lei regulamentada não exige tal figura.
Importante observação consta no Parágrafo 4º, do Artigo 5º, no sentido de que o cadastramento da ocupação não resulta em reconhecimento de direito real sobre a área.
O Decreto prevê hipóteses de vistoria, por análise remota ou presencial, em numerus clausus.
Para áreas com até um Módulo Rural, o Decreto abre a possibilidade de procedimento simplificado de regularização (art. 6º) e de gratuidade concedida de ofício (art. 20).
A mediação é valorizada como mecanismo hábil à composição de hipotéticos conflitos entre confrontantes (art. 7º.)
A Lei 11.952/2009, regulamentada pelo Decreto em análise, estabeleceu o limite de dois mil e quinhentos hectares para a regularização fundiária, razão pela qual o Decreto respeita tal limite mesmo para áreas com dimensão excedente, desde que o ocupante a desocupe. Neste caso, interpretamos que o ato de desocupação da área excedente deva significar renúncia sobre a mesma, o que deve vir a ser devidamente registrado na documentação do processo administrativo.
A criação de Câmara Técnica Temática, de destinação e regularização de terras públicas federais rurais, é prevista no artigo 11 e se nos parece de grande relevância, pois é colegiado composto por representantes de qualificados órgãos e instituições, permitindo que as decisões sejam tomadas a partir da conjugação dos esforços e dos vários pontos de vista técnicos porventura suscitados.
A partir do artigo 17 o Decreto trata da titulação, tanto de títulos de domínio quanto de títulos de direito real de uso, merecendo destaque a inalienabilidade do imóvel por dez anos, sob condição resolutiva (art. 18), em favor da União (art. 18, Parágrafo 1º).
O pagamento pelo valor do título ou dos seus encargos financeiros está detalhado a partir do artigo 22, prevendo-se também os procedimentos para os casos de inadimplemento, com mora constituída de pleno direito a partir da sua ocorrência (art. 26), bem como de renegociação (art. 29 e seguintes).
Hipótese de venda direta prevê o Decreto, a partir do art. 36, cuidando o inciso I, do Parágrafo 1º (aqui para imóveis dentro da Amazônia Legal, apenas), da possibilidade de negociação mesmo que tenha havido interrupção da cadeia alienatória, tão somente a partir de julho de 2008 e desde que haja a posse contínua por mais de cinco anos, apurado até 23.12.2016.
Por fim, prevê o Decreto compensações financeiras por benfeitorias (art. 37 e 38) e a realização de convênios ou acordos congêneres entre os vários entes federativos (art. 39), para as atividades de geomensura, cadastramento, titulação, instrução dos processos e demais ações necessárias à regularização fundiária, estando valorizada a informatização (art. 42) e prevendo-se que seguirá a legislação específica a regularização de áreas ocupadas por comunidades de remanescentes de quilombos (art. 43).
Considerações finais
Inegavelmente o Decreto é um avanço considerável para a regularização fundiária, mormente se considerarmos que foi editado após cerca de 11 (onze) anos da edição da lei que regulamenta.
Conferir-se efetividade à citada lei federal e ao Decreto ora em comento é medida urgente e há muito reclamada pelo país, por produtores pequenos e médios, que movimentam imensa riqueza e que não podem mais ficar à mercê de incertezas jurídicas e da insegurança no campo.
Ademais, medida de regularização fundiária executada no front por um colegiado (Câmara Técnica) pode efetivamente mapear e ajudar no enfrentamento da grilagem de terras, além de possibilitar ampla visão para adoção de medidas e recomendações que impeçam o avanço do desmatamento.
RJ – Niterói, 28 de dezembro de 2020.
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Notas:
[1] Internet. Planalto. Fonte http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Mpv/458.htm – consulta em 28.12.2020, às 21:19h.
[2] Internet. Planalto. Lei cit.: “Art. 1o Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, definida no art. 2º da Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de 2007, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis.”
[3] Internet. Planalto. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Exm/EMI-1-MDA-MP-MCidades-09-Mpv-458.htm – consulta em 28.12.2020, às 21:16h.
[4] Internet. Planalto. Lei cit.: “Art. 2o A área de atuação da Sudam abrange os Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia, Roraima, Tocantins, Pará e do Maranhão na sua porção a oeste do Meridiano 44º.”
[5] Internet. Planalto. Lei cit: “Art. 40-A. Aplicam-se as disposições desta Lei, à exceção do disposto no art. 11, à regularização fundiária das ocupações fora da Amazônia Legal nas áreas urbanas e rurais do Incra, inclusive nas áreas remanescentes de projetos criados pelo Incra, dentro ou fora da Amazônia Legal, em data anterior a 10 de outubro de 1985 com características de colonização, conforme regulamento.” (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017). Fonte http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L11952complilado.htm – consulta em 28.12.2020, às 21:38h.
Leia também:
– Decreto sobre regularização fundiária das áreas rurais em terras da União e do INCRA
