Análise do Projeto de Lei nº 2.757/2022 aprovado pela Câmara de Deputados e pelo Senado Federal

por Paulo Sérgio Sampaio Figueira.

O que salienta a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) quanto ao instituto da ancianidade: “reconhecer e respeitar todos os titulares legítimos e seus direitos de posse; salvaguardar os direitos legítimos de posse diante de ameaças e infrações; promover e facilitar o gozo dos direitos legítimos de posse; proporcionar o acesso à justiça para lidar com violações dos direitos legítimos de posse; e prevenir as disputas relacionadas com a posse, conflitos violentos e a corrupção”.

Esclarece que a FAO é a agência especializada do Sistema ONU que trabalha no combate à fome e à pobreza por meio da melhoria da segurança alimentar e do desenvolvimento agrícola, e que ela foi criada em 1945. Ela busca apoiar os países em desenvolvimento com a formulação e a execução de políticas e projetos de assistência técnica em apoio a programas nas áreas alimentar e agrícola, incluindo todas as atividades primárias (agricultura, pecuária, extrativismo, pesca, outros).

Hoje, a FAO possui 194 países-membros, entre os quais o Brasil, inclusive, encontra-se na posição de membro fundador. Entre as ações realizadas pelo escritório da FAO no Brasil, desenvolvidas em parceria com o Governo brasileiro, podem ser citados o Programa Fome Zero, o Programa Nacional de Florestas (PNF), o Programa de Organização Produtiva de Comunidades (PRODUZIR), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), dentre outros.

Quando essas premissas são adotadas pelos Estados Partes, garantem ao seu povo: as posses e ocupações legitimas; respeitam a ancianidade; evitam o calote fundiário público e privado advindo da apropriação e expropriação diversas; e as grilagens? Quando o Brasil seguiu essas diretrizes emanadas da FAO para os Estados Partes? Quais os principais desafios do Brasil quanto a Governança de Terras Rurais?

Diante dessas premissas e do cenário de caos fundiário no Brasil, principalmente na Amazônia Legal, vejo que entre os principais desafios nesta questão, estão: na ausência da implantação pelo Estado-União de uma Governança Fundiária Rural Central e com conexão estatal e municipal entre Cadastros e Registros; na omissão do Estado-União de realizar arrecadação e a discriminação de terras devolutas e remanentes reconhecendo ancianidade antes de qualquer destinação; na permanência da invisibilidade fundiária rural em terras públicas devolutas e remanescentes de forma proposital pelo Estado-União com fins negociais; no calote fundiário rural público e privado derivado da ausência principalmente do reconhecimento da ancianidade e da destinação não democrática pelo Estado-União; na conclusão das análises dos Cadastros Ambiental Rural (CAR) realizados pelos posseiros e de proprietários dos imóveis rurais; na ausência de georreferenciamento e geoprocessamento de imóveis rurais;  na promoção de um Cadastro Territorial Único contemplando as bases federais, estaduais e municipais, com sua conexão com os Registros Públicos junto aos Cartórios de Registros de Imóveis; na ausência efetiva do Conselho Nacional de Justiça e das Corregedorias Gerais  dos Tribunais de Justiça dos Estados para normalizar por Resoluções os Cadastros e os Registros; na ausência de entendimento único das ações dos órgãos públicos de controle social que não adotam os mesmos padrões em suas ações, inclusive na Amazônia Legal; na ausência de Auditória Fundiária Rural efetiva do Tribunal de Contas da União e dos Estados quanto aos processos de Reforma Agrária e da Regularização Fundiária no processo de seleção dos beneficiários e dos recursos financeiros que são destinados para este fim; e nas diversas decisões dos tribunais que há confusão e ruído jurídico causando insegurança jurídica quando envolve posses; ocupações; propriedade consolidada; propriedade; principalmente no desconhecimento de processos administrativos advindos de Termo de Referência; Acordos entre Entes-Públicos; Protocolo de Intenções; Delegação e outorga de competência material; ações petitórias e ações possessórias; Transferências de Glebas Públicas.

Vale ressaltar que em audiência pública sobre regularização fundiária no ano de 2022, realizada no Senado Federal, estimou-se em 123 milhões de hectares as terras públicas na Amazônia Legal, com 50 milhões de hectares de terras ainda não destinadas, e que sem olvidar contemplarmos para o território brasileiro essa distribuição não diverge muito.

Em pesquisa do Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (IMAFLORA) no Atlas da Agropecuária Brasileira do ano 2019, aponta que dos 850 milhões de hectares que conformam o território nacional, 44% são áreas privadas, dominadas sobretudo por grandes propriedades (as maiores de 15 módulos fiscais ocupam 22% da área nacional ou 182 milhões de hectares), ao passo que as terras públicas são 36%. Das terras públicas, os assentamentos são 5% (ou 41 milhões de hectares), as terras indígenas são 13% (com 112 milhões de hectares) e as unidades de conservação 11% (93 milhões de hectares).

Diante deste cenário, o IMAFLORA salienta que “restariam, ainda, nesse aspecto, no território brasileiro, 141 milhões de hectares com domínio ou propriedade desconhecida pelo Estado, o que corresponderia a uma área equivalente a três vezes a área do Paraguai”, configurando assim, a desordem; e o descontrole do caos fundiário no país.

Diante deste panorama de ausência de Governança Fundiária pelo Estado-União, há possibilidade de isso acontecer no Brasil quando não há transparência, e principalmente os negócios de transações imobiliárias sempre burlam as normas nacionais e as casas de leis (Câmara de Deputados e o Senado Federal) flexibilizam as leis nacionais, tornando-se lícitas atividades ilícitas da apropriação e expropriação de terras públicas?

Pode-se citar diversos exemplos analisando o contexto expostos acima, nesse objeto, a título de ilustração, o maior exemplo, são as aquisições e os arrendamentos de terras por pessoa natural e jurídica estrangeira, que não há controle e os dados existentes nos bancos de dados públicos são todos irreais, demonstrando o descontrole do Estado-União.

Outro modelo é o da alienação de terras públicas devolutas e remanescentes, que ocorrem sem que o Estado-União tenha essas terras arrecadas e discriminadas, e que diversas transações imobiliários são realizadas, em que além de burlar a lei nacional, conseguem realizar o cadastro e o registro.

Outro exemplo são a existência de contratos de gaveta provenientes de lotes Fundiários do Programa Nacional de Reforma Agrária destinados aos assentamentos federais que contém Cláusula Restritiva de 10 (dez) anos com proibição de alienação, portanto proibitivo a venda desses lotes de imóveis rurais pelos beneficiários originários.

Pontua-se, que além desses caos fundiário rural e o descontrole do Estado-União sobre Governança Fundiária Rural, aproximadamente, somente 1% das análises do CAR estão concluídas, o que torna necessário e urgente à sua conclusão, tendo a necessidade de implementação do Programa de Regularização Ambiental (PRA) firmado pelos produtores rurais e que eles estão prejudicados por conta dessa pendência de Cadastros que repercutem diretamente no Registro desses imóveis rurais.

E para aprimorar e dar aparência de legalidade do caos fundiário rural no país, as casas de leis (Câmara de Deputados e do Senado Federal), como sempre, flexibilizam marco temporal e agora expandem, inovando no Direito Agrário para as Cláusulas Restritivas do Programa Nacional de Reforma Agrária, com sua extinção.

Diante deste quadro de caos fundiário, o Projeto de Lei nº. 2.757/2022, que foi aprovado pela Câmara dos Deputados no dia 07 de novembro de 2023, e pelo Senado Federal no dia 22 de novembro de 2023, com Redação final do Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei n.º 2.757, de 2022, do Senador Confúcio Moura, altera as Leis n.º^s 11.952, de 25 de junho de 2009, e 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, para dispor sobre a Extinção de Cláusulas Resolutivas constantes de Títulos Fundiários, e a Lei n.º 13.465, de 11 de julho de 2017.

Destarte, diante deste PL, os títulos emitidos antes de 25 de junho de 2009 poderão serem ratificados, ou seja, os detentores beneficiários Originários do Programa Nacional da Reforma Agraria e os não beneficiários, mais detentores dessas posses negociadas com os beneficiários originários sem conhecimento do Estado-União, terão a oportunidade de obter o título definitivo e ainda extinguir as Cláusulas Resolutivas.

Ressalta-se que as Cláusulas Resolutivas implicam em anulação do título se algumas das condições não forem cumpridas, como: a proibição de venda por 10 (dez) anos; o respeito à legislação ambiental e fundiária; o uso da terra para produção; além da não exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo; dentre outras.

É importante notar que o PL autoriza o INCRA a considerar beneficiário da reforma agrária quem já tenha sido assentado, mas que por razões sociais ou econômicas teve que se desfazer da posse ou do título, desde que se enquadre como beneficiário da reforma agrária e ocupe e explore a parcela há, no mínimo, 1 (um) ano.

Desta forma, a vedação anterior quanto a alienação deixa de existir, permitindo que esse beneficiário originário que já foi contemplado com um imóvel rural, mais que alienou possa obter novo imóvel rural de terras em assentamento rural da reforma agrária da União.

Vê-se, que mais uma vez, a lei nacional sucumbe com esse PL nº. 2.757/2022, visto que acarreta a possibilidade do terceiro de boa-fé, proprietário de outros imóveis rurais que tenha adquirido a terra do beneficiário original, mesmo com Cláusula Restritiva no contrato original de regularização impedindo essa alienação por 10 (dez) anos, poderá solicitar seu título definitivo, se a soma de suas propriedades não passar de 2.500 hectares.

Pasmem, diante deste aspecto, então a proibição de aquisição de lotes dentro do limite de 10 (dez) anos deixam de existir e os contratos de gaveta ganham vida própria, que antes era proibido, ilícito, reprimido pelos órgãos de controle social, com ações civil e penal.

Sem olvidar que com o pagamento acabam as Cláusulas impeditivas para áreas de até 2,5 mil hectares, desde que se comprove a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural (CAR).

Além desse perdão, o PL apresenta ainda outro ponto benevolente em que há um aumento de R$ 140 mil para R$ 280 mil, do valor máximo de crédito que o beneficiário poderá tomar junto ao Fundo da Terra e da Reforma Agrária (FTRA) para comprar imóvel rural, para fins do Programa Nacional de Crédito Fundiário.

Subentende-se que diante dessa analogia que irão revogar o artigo 169, do Código Civil ou sucumbiu? Visto que esse artigo esclarece que: “O negócio jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo”.

Pontua-se que o PL n.º 2.757, de 2022, do Senador Confúcio Moura, fosse para regularizar quem é beneficiário originário do Programa Nacional de Reforma Agrária do INCRA, que passou por um processo administrativo seletivo e que preencheu os requisitos extrínsecos para ocupar um imóvel rural público em assentamentos rurais federais, o PL seria louvável, justo, igualitário, democrático, garantidor do devido processo legal, principalmente por saber da omissão e da inércia do INCRA em ter o controle dos Assentamentos Rurais Federais, inclusive, muitos já deveriam estar emancipados pelo decurso do tempo,  entretanto ele foi expandido para quem adquiriu (comprou) antes de 10 (dez) anos do beneficiário originário; para quem tomou posse sem permissão do Estado-União; e permitiu para quem foi beneficiário originário do Programa e alienou antes de 10 (dez) anos, descumprindo as cláusulas restritivas do Contrato com o Estado-União, que fosse novamente contemplado com um novo imóvel rural advindo do Programa Nacional de Reforma Agrária, na modalidade assentamento rural.

Desta forma, vê-se que o PL acaba favorecendo as irregularidades nas ocupações do território brasileiro, fere a Teoria das Nulidades Absolutas, e essas anistias não resolvem o caos fundiário existentes.

REFERÊNCIAS:

FAO-BRASIL. FAO no Brasil. Disponível em: https://www.fao.org/brasil/fao-no-brasil/recrutamento-e-selecao/en/. Acesso em: 21 nov. 2023.

BRASIL. SENADO FEDERAL.  Projeto de Lei n° 2757, de 2022. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155086. Acesso em: 22 nov. 2023.

BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS.   Projeto de Lei n° 2757, de 2022. Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2344909. Acesso em: 23 nov. 2023.