por Rogério Reis Devisate.
Introdução
É crível que há muitos anos as terras públicas são objeto de ocupação.
Este é o primeiro ponto sensível da recém editada Medida Provisória 910/2019, que reconhece a realidade das ocupações e alvitra regularizá-las, segundo o modelo que propõe, delimitando o marco temporal das ocupações ao ano de 2018 e ampliando o tamanho das áreas para 1.650 (mil e seiscentos e quinhentos hectares).
Para nossa alegria, a linha mestra da Medida Provisória em comento vai na linha do que propusemos da Tribuna do 3º Congresso Brasileiro de Direito Agrário, na tarde de 24 de agosto de 2019, quando proferi palestra no painel sobre “Regularização Fundiária: Desafios na Amazônia Legal e no MATOPIBA/Nordeste”, oportunidade em que conclamei que se fizesse um pacto pela regularização fundiária, envolvendo todos os seguimentos de algum modo envolvidos no tema, protegendo-se o ocupante de boa-fé que efetivamente produzisse na terra e combatendo o especulador e grileiro fomentador das ocupações.
Ocupações regularizáveis – o ato nulo não convalesce nunca – nulo é e nulo para sempre será
Em primeiro lugar, temos de organizar nosso pensamento sobre os atos nulos e os atos anuláveis, diante do que estatuem o Sistema Jurídico e o Direito Civil, compreendendo perfeitamente que nulos serão os atos que contenham “nulidades absolutas” enquanto os atos anuláveis revelam “nulidades relativas”, forma com que a respeito se expressa o Código Alemão[1], que fortemente inspirou o Código Civil de 1916, que por sua vez se renovou no Código Civil de 2002[2].
De fato, os atos nulos são imprestáveis e assim serão declarados, mas os atos anuláveis poderão até ser ratificados do modo tratado no atual CC/2002 (art. 172. “O negócio anulável pode ser confirmado pelas partes, salvo direito de terceiro”) que praticamente repete o que dizia o anterior CC/1916 (art. 148. “O ato anulável pode ser ratificado pelas partes, salvo direito de terceiro. A ratificação retroage à data do ato.”).
Importante compreender que estamos falando do Sistema Jurídico, que é como uma teia de aranha[3] coeso e interligado, não havendo lugar para figuras atípicas que nele não se enquadrarão.
Antes de avançar, temos que pensar que nulos serão os atos que contenham “nulidades absolutas” enquanto os atos anuláveis serão os que revelem “nulidades relativas”, forma com que a respeito se expressa o Código Alemão[4], que fortemente inspirou o Código Civil de 1916, que por sua vez se renovou no Código Civil de 2002[5].
De fato, os atos nulos são imprestáveis e assim serão declarados, mas os atos anuláveis poderão até ser ratificados do modo tratado no atual CC/2002 (art. 172. “O negócio anulável pode ser confirmado pelas partes, salvo direito de terceiro”) que praticamente repete o que dizia o anterior CC/1916 (art. 148. “O ato anulável pode ser ratificado pelas partes, salvo direito de terceiro. A ratificação retroage à data do ato.”).
Digno de lembrança que o grande jurista Pontes de Miranda considerava um “absurdo” se falar em prescrição de atos nulos (como os praticados por loucos etc), já que o ato nulo “não prescreve nunca” e dizendo que o que prescreveriam seriam as ações e que no caso não há ação propriamente dita, mas mera “alegação e o juiz poderá declarar o ato nulo tão logo o conheça e bem assim os seus efeitos”[6] (nossos os grifos).
Fundamental, portanto, que não nos percamos no estudo do que as fontes indicam como sendo o conceito de nulidade. Na abordagem de Serpa Lopes[7] (que, a respeito, cita Martinho Garcez) vemos que é “vício que impede um ato ou uma convenção de ter uma existência legal e produzir um efeito” que diríamos jurídico, pois é crível que “o ato nulo não produzirá “efeito jurídico” (Código Civil/2002, art. 169) e sim temporários reflexos e conseqüências antijurídicas, que tumultuam o ambiente social, até que se o declare assim, nulo.
Isso é importante para que compreendamos que a função da nulidade consiste em “tornar sem efeito o ato”, de tal modo que “este desaparece, como se nunca houvesse existido”[8] Insistimos, tenhamos atenção, pois casos há em que a nulidade é tão absurda e contrária à ordem vigente que o que se tem é um efeito maior, o de inexistência jurídica do ato.
Falamos nisso aqui para termos a clara ideia de que uma coisa é a ocupação pura e simples, com absoluta boa fé etc ao passo que outra circunstância diz respeito à ocupação negativamente qualificada por outras características, como a tentativa de falsificação de documentos para mascarar a aquisição ou ocupação da área, a ocupação decorrente de compras ou aquisições outras, quando na origem haveria título precário de ocupação mesmo da área em programas governamentais outros, quando houver questionamentos (desmatamentos e crime ambiental etc) e sobreposições de “aquisições” ou a área envolvida estiver destinada a outro fim público (preservação etc).
O registro imobiliário decorre de atuação delegada, naturalmente revelando um traço de Direito Administrativo, o mesmo ocorrendo com toda e qualquer ação humana envolvendo terra pública, daí sendo perfeitamente invocável a teoria da autotutela dos atos administrativos.
Grilagem e a MP 910/2019 – regularização fundiária pura ou transmutação da grilagem em ocupação regularizada?
Em primeiro lugar, a Medida Provisória 910/2019 Deve ser interpretada em consonância com os Decretos Presidenciais 10.165 e 10.166, todos contemporâneos à sua edição.
Ao nos prender ao seu texto, logo nos deparamos como delimita o seu propósito, em seu art. 2º, quando modifica o art. 1º da Lei 11.952/2009, que modifica: “Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas de domínio da União ou do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, por meio da alienação e da concessão de direito real de uso de imóveis.” (NR)
A partir daí, identificamos que a Medida Provisória se vale de três verbos distintos, falando em momentos e para fins distintos em alienação, em direito real de uso (artigo acima citado e outros) e em doação (art. 28).
Prevê, ainda, a “abertura de matrícula”[9] no registro de imóveis, para os casos de doação e concessão de direito real de uso.
Estabelece a isenção (ou gratuidade) de custas e emolumentos para registro dos títulos de domínio ou de direito real de uso concedidos (com a inserção do art. 40-B à Lei 11.952/2009).
Alvitra destinar à regularização fundiárias áreas que estejam sob ocupação particular, segundo condições que expressamente prevê e desde que não sejam superiores em área a 1.650 hectares.
A intenção é boa e é fundamental um novo marco regulatório da questão fundiária, pois é surpreendente que cerca de 500 anos após o descobrimento e em pleno Século XXI, quando o homem já foi ao espaço e a internet é realidade e tantas e tantas conquistas tecnológicas, ainda se discuta ocupações de terras públicas e como se regularizar o destino dessas, uma vez que a diretriz elementar para definir as terras devolutas e o seu destino é a Lei de Terras de 1850, editada por Dom Pedro II.
É crível que na sociedade paira um ar de “responsabilidade coletiva” por tantas décadas de problemas no campo e desde o descobrimento do Brasil e é tempo de se obrar para se resgatar esses desmandos e se proteger a terra pública, patrimônio dos brasileiros, por tudo o que representa. Nesta senda, o que se vê é uma política pública voltada a um imediato reclamo da sociedade pela paz no campo e estabilidade da vida jurídica de tantos que produzem em decorrência da ocupação de terras públicas.
Essa novel Medida Provisória apenas talvez careça do justo motivo para vir a regularização por meio desse veículo normativo, pois se por um lado é inegável que o setor reclama urgência, esta qualidade talvez não justificasse o uso da Medida Provisória, mas de regra legal que pudesse seguir a tramitação ordinária.
Outrossim, a Medida Provisória introduz um novo e positivo marco no campo, pois regulariza as ocupações – indevidas, em sua raiz, é verdade – e passa uma borracha no que vem ou não ocorrendo, de sorte que possam ser regularizadas, assim levando qualidades de segurança jurídica ao campo, ao produtor.
Observemos, todavia, que é muito importante que a mensagem de regularização ampla nesse momento não tenha outra compreensão, pois uma coisa é se introduzir esse novo marco regulatório e se “anistiar” um quadro político-jurídico para se pacificar a realidade no campo, outra é se dizer que basta que hajam ocupações consolidadas por anos para que o Governo Federal periodicamente edite normas como essa para regularizar o ilegal, pois, nesse caso, o que se terá é um sinal para a ampla e irrestrita ocupação do campo com a quase garantia de que de tempos em tempos os governos irão obrar para regularizar o que de outro modo não poderia ser regularizado.
Nesse sentido lemos pronunciamentos que, apenas para reflexão, aqui destacamos: […] mecanismo que a gente tem visto secularmente na Amazônia, que é ocupar, desmatar e se a lei não te atender, fazer pressão para mudar a lei. Isso vem se repetindo historicamente. Essa é a mensagem que se passa, que vai ser sempre possível mudar a data”, explica Brenda Brito […]”[10] e “essa medida vem […] legalizar a grilagem de terras”[11]
Essa mensagem pode não ser percebida pelos homens de bem e pelos mais puras e bem intencionadas mentes, todavia é claramente percebida pelos grileiros e fomentadores das invasões no campo… A esses, qualquer mensagem de frouxidão das regras é um sinal de que tudo pode ser feito e de se consumar o irregular e em amplas dimensões e vastas terras deste país, como se a partir daí o problema individual do ocupante de terras federais passasse a ser um problemão do próprio governo, que seria obrigado a assumir a sua impotência e regularizar o que antes era irregular, consolidando assim uma política ocupacional no campo que já causou traumas imensuráveis, através de assassinatos e crimes outros.
Projeto de futuro – inventário da raiz fundiária e o fim da grilagem
No ano de 2017 destinamos todo um Título do livro Grilagem das Terras e das Soberania para cuidar de uma proposta de futuro para se coibir a Grilagem, sob o Título V – Nota Conclusiva – Sugestão de Aprimoramento da Legislação[12], o qual aqui, em breve resumo, consideraremos, diante da sua pertinência temática.
Trata-se da proposta de modificação da legislação, para se introduzir a exigência de toda a cadeia registral do imóvel rural de maior dimensão, quiçá até a sua origem em carta de Sesmaria ou o documento mais remoto que exista, de sorte a se garantir a plena e absoluta segurança na aquisição das grandes áreas, quase como prevê o Registro Torrens, mas num procedimento mais simples e menos oneroso.
Eis a proposta, tal como apresentada em 2017, no livro Grilagem das Terras e da Soberania, denominada de “Inventário da Raiz Fundiária”[13]:
…” Ousamos sugerir a criação do Inventário da Raiz Fundiária, alvitrando real conhecimento e controle sobre o patrimônio devoluto nacional. Em resumo, o projeto exigiria lei que dispusesse que:
…”toda vez que houver fato gerador de transmissão, por ato inter vivos ou causa mortis, para área com mais de 1.000 hectares, a documentação comprobatória da transmissão deverá incluir certidão de inteiro teor do imóvel transmitente e do que lhe deu origem e assim sucessivamente até que se identifique a raiz fundiária no patrimônio público de origem.
Parágrafo Primeiro – O registro do ato só se fará se o cartório certificar, por ato exclusivo do titular da serventia ou do seu substituto, que se realizou o “inventário da raiz fundiária”.
Parágrafo Segundo – O titular da serventia – ou seu substituto – deverá enviar relatório mensal à Corregedoria Geral da Justiça informando o tamanho da área, o Município da sua localização, o nome do transmitente e do adquirente e a documentação relativa ao realizado inventário da raiz fundiária.”
Parágrafo Terceiro – Caso não se identifique para o imóvel boa origem na realização do inventário da raiz fundiária deverá o relatório com os dados acima ser informado à Corregedoria Geral da Justiça, à Procuradoria Geral do Estado e ao Ministério Público.
Parágrafo Quarto – No caso do parágrafo anterior, a Corregedoria Geral da Justiça deverá realizar correição acerca dos atos pretéritos relativos à matrícula ou registro que se pretendia transmitir, a Procuradoria Geral do Estado deverá analisar o cabimento de Ação Discriminatória de Terras Devolutas e o Ministério Público atuar para a responsabilização penal e por improbidade dos envolvidos.”
Tal proposta, na sua forma original ou com seu aprimoramento, poderá conferir ao sistema a segurança jurídica plena e desejável por todos!
Consequentemente, teríamos segura sistematização, hábil a ensejar a usucapião tabular dos imóveis rurais, o registro Torrens e a segura aquisição de grandes imóveis rurais por estrangeiros – e tramita no Congresso projeto de lei exatamente nesse sentido.
Conclusão
A proposta normativa, introduzida pela Medida Provisória sob análise, merece elogios por sua coragem e determinação, pois tem altaneiro propósito, alvitrando a pacificação e harmonização do campo, o que se reflete diretamente na paz social, no aumento da produção e na circulação de capitais, no fomento das operações bancárias com garantia em imóveis rurais, na estabilidade para o produtor rural, na segurança jurídica na aquisição do imóvel ou nos direitos de ocupação positivamente qualificada – direito real de uso – e na garantia da destinação das terras segundo os mais elevados propósitos públicos, inclusive fomentando investimentos e a captação de reservas estrangeiras, não só para a produção diretamente visada, mas também, no futuro, com a venda de terras a estrangeiros, já que a respeito tramita projeto de lei no Parlamento.
Fica apenas a nossa reserva quanto ao aspecto de macro política sobre a regularização fundiária e a grilagem de terras, para que esse pacto de regularização fundiária hoje firmado não seja um “salvo conduto” e alerta aos grileiros, no sentido de que novas invasões possam vir a ser feitas na certeza de que futuramente novo pacto lhes assegurará a conversão de grilagem – e, portanto, irregular ocupação de terra pública – em regularização, pois isso, no lugar de levar logo a paz ao campo, poderá ser o sinal de que o futuro poderá ser de maior e frequente insegurança jurídica e novos graves conflitos agrários, numa continuada ação de invasões e ocupações seguidas de novas normas como essa e assim novamente e sucessivamente, até que se faça erodir o poder tal qual o conhecemos e a soberania do Estado.
Bibliografia:
DEVISATE, Rogério Reis. Grilagem das Terras e da Soberania. Ed. ImagemArtStudio, Rio de Janeiro, 2017, 412 fls.
DEVISATE, Rogerio Reis. Das Terras Nuas às Grandes Fazendas Produtivas: Formação do Patrimônio Privado. In O Direito Agrário nos Trinta Anos da Constituição de 1988. Ed Thoth, Paraná, 2018, p. 259 e seguintes.
DEVISATE, Rogerio Reis. Due Diligence Agrária: Segurança na Aquisição das Grandes Propriedades Rurais. In Estudos de Direito do Agronegócio, Ed. Chiado, Ano III, 2019, Vol, IV, p., 24 e seguintes.
DEVISATE, Rogerio Reis. Usucapião Tabular: Análise Sistêmica: para que não seja sanatória da grilagem presente na realidade fundiária brasileira. In Revista da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro – EMERJ n. 65, vol 17, 2014, p. 207 e seguintes (http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistaemerj_online/edicoes/revista65/revista65_sumario.htm).
MARQUES, Claudia Lima. Cem anos de Código Civil Alemão: O BGB de 1986 e o Código Civil Brasileiro de 1916. Ajuris, Porto Alegre, n. 40, p. 88, 1987
MIRANDA, Pontes de. Fontes e Evolução do Direito Civil brasileiro, 2ª. Edição, 1981, ed. Forense.
SERPA LOPES, Miguel Maria de. Curso de Direito Civil, vol. I, 7ª Ed., Freitas Bastos, 1989.
SILVA FILHO, Elvino. Do Cancelamento no Registro de Imóveis. Revista de Direito Imobiliário. RDI 27/7, jan. jul/1981, p. 42.
“Arrozeiro quer prazo para colher”; http://www.socioambiental.org/inst/esp/raposa/?q=noticias&page=6, consulta feita em 09.4.2014;
”Arrozeiros acatam ordem de sair da reserva raposa serra do sol, mas querem indenizações e o direito de colher a safra” – em matéria intitulada Os índios venceram, publicada em http://revistagloborural.globo.com/GloboRural/0,6993,EEC1698650-1641,00.html – consulta em 09.4.2014.
“MP da regularização fundiária anistia grilagem de terras públicas até 2018” – fonte Internet, site https://www.oeco.org.br/reportagens/mp-da-regularizacao-fundiaria-anistia-grilagem-de-terras-publicas-ate-2018/, Cristiane Prizibisczki, publicado na 4ª f, 11.12.2019, às 19:48; consulta em 28.12.2019, às 15:22h.
“Com aval ruralista, governo Bolsonaro prevê regularizar terras e gera temor de grilagem” – fonte internet, site Folha de São Paulo – https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/12/com-aval-ruralista-governo-bolsonaro-preve-regularizar-terras-e-gera-temor-de-grilagem.shtml, Talita Fernandes e Fabiano Maisonnave, 12.12.2019, 02h – consulta em 27.12.2019, às 23:08h.
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Notas:
[1] MARQUES, Claudia Lima. Cem anos de Código Civil Alemão: O BGB de 1986 e o Código Civil Brasileiro de 1916. Ajuris, Porto Alegre, n. 40, p. 88, 1987 – “Freitas e Rodrigues elaboraram seus Projetos antes que o projeto final do BGB estivesse pronto e consideraram somente o primeiro e criticado projeto de 1887/88. Beviláqua, ao contrário, conhecia o segundo Projeto de BGB, publicado em 1895, e o considerou em seus estudos., op. cit., p. 88.”, ensinando-nos, ainda (ob. Cit, p. 82) que “o Código Civil brasileiro foi elaborado no período de 1860 a 1899, enquanto que o BGB o foi no período de 1874 e 1896”, donde não se poder negar que o projeto do Código Alemão e a doutrina daquele país foram considerados na elaboração do nosso Código Civil de 1916, de forte influência no vigente Código Civil de 2002.
[2] Nulidades absolutas e relativas, como trata o BGB (Código Civil Alemão). As nulidades relativas correspondendo aos atos anuláveis, passíveis de ratificação com efeito retroativo, compreendem a Anfechtbarkeit e diferem dos atos nulos, como os atos do relativamente incapaz (beschränkte Geschäftsunfähigkeit). As expressões nulos e anuláveis correspondem a nulidades absolutas e nulidades relativas – Esboço de Teixeira de Freitas, arts, 787 e 788), como constava no art. 148 (“O ato anulável pode ser ratificado pelas partes, salvo direito de terceiro. A ratificação retroage à data do ato.”), do CC/1916, equivalendo ao art. 172 (“ O negócio anulável pode ser confirmado pelas partes, salvo direito de terceiro.”), do CC/2002.
[3] DEVISATE, Rogério Reis. GRILAGEM DAS TERRAS E DA SOBERANIA… p. xxxxx
[4] MARQUES, Claudia Lima. Cem anos de Código Civil Alemão: O BGB de 1986 e o Código Civil Brasileiro de 1916. Ajuris, Porto Alegre, n. 40, p. 88, 1987 – “Freitas e Rodrigues elaboraram seus Projetos antes que o projeto final do BGB estivesse pronto e consideraram somente o primeiro e criticado projeto de 1887/88. Beviláqua, ao contrário, conhecia o segundo Projeto de BGB, publicado em 1895, e o considerou em seus estudos., op. cit., p. 88.”, ensinando-nos, ainda (ob. Cit, p. 82) que “o Código Civil brasileiro foi elaborado no período de 1860 a 1899, enquanto que o BGB o foi no período de 1874 e 1896”, donde não se poder negar que o projeto do Código Alemão e a doutrina daquele país foram considerados na elaboração do nosso Código Civil de 1916, de forte influência no vigente Código Civil de 2002.
[5] Nulidades absolutas e relativas, como trata o BGB (Código Civil Alemão). As nulidades relativas correspondendo aos atos anuláveis, passíveis de ratificação com efeito retroativo, compreendem a Anfechtbarkeit e diferem dos atos nulos, como os atos do relativamente incapaz (beschränkte Geschäftsunfähigkeit). As expressões nulos e anuláveis correspondem a nulidades absolutas e nulidades relativas – Esboço de Teixeira de Freitas, arts, 787 e 788), como constava no art. 148 (“O ato anulável pode ser ratificado pelas partes, salvo direito de terceiro. A ratificação retroage à data do ato.”), do CC/1916, equivalendo ao art. 172 (“ O negócio anulável pode ser confirmado pelas partes, salvo direito de terceiro.”), do CC/2002.
[6] MIRANDA, Pontes de. Fontes e Evolução do Direito Civil brasileiro, 2ª. Edição, 1981, ed. Forense, p. 161.
[7] SERPA LOPES, Miguel Maria de. Curso de Direito Civil, vol. I, 7ª Ed., item 352, p. 443
[8] Ob. Cit, item 352, p. 444.
[9] Art. 26, Parágrafo 5º: “A abertura de matrícula referente à área independerá do georreferenciamento do remanescente da gleba, nos termos do disposto no § 3º do art. 176 da Lei nº 6.015, de 1973, desde que a doação ou a concessão de direito real de uso”…
[10] MP da regularização fundiária anistia grilagem de terras públicas até 2018 – fonte Internet, site https://www.oeco.org.br/reportagens/mp-da-regularizacao-fundiaria-anistia-grilagem-de-terras-publicas-ate-2018/, Cristiane Prizibisczki, publicado na 4ª f, 11.12.2019, às 19:48; consulta em 28.12.2019, às 15:22h.
[11] Com aval ruralista, governo Bolsonaro prevê regularizar terras e gera temor de grilagem – fonte Internet, site Folha de São Paulo – https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/12/com-aval-ruralista-governo-bolsonaro-preve-regularizar-terras-e-gera-temor-de-grilagem.shtml, Talita Fernandes e Fabiano Maisonnave, 12.12.2019, 02h – consulta em 27.12.2019, às 23:08h.
[12] DEVISATE, Rogério Reis. GRILAGEM DAS TERRAS E DA SOBERANIA, Ed. Imagem Art Studio, Rio de Janeiro, 2017, Título V, páginas 373/378.
[13] DEVISATE, Rogério Reis. GRILAGEM DAS TERRAS E DA SOBERANIA. Obra cit., Título V, “Inventário da Raiz Fundiária”, páginas 377/378.
Veja também:
Medida Provisória nº 910, de 10 de dezembro de 2019.
Decreto nº 10.165, de 10/12/2019: altera o Decreto nº 9.309, de 15/03/2018, que dispõe sobre a regularização fundiária das áreas rurais.
Decreto nº 10.166, de 10/12/2019: altera o Decreto nº 9.311, de 15/03/2018, que dispõe sobre o processo de seleção, permanência e titulação das famílias beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária.
