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“O Ministério de Agricultura Pecuária e Abastecimento (MAPA) não pode impedir o registro de novas autorizações de venda de um produto quando este segue sendo comercializado no mercado por outras empresas. A decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) confirmou sentença e determinou ao MAPA que anule a vedação de registro da mortadela armazenada em temperatura ambiente vendida pela Norfrig Indústria e Comércio de Alimentos, com sede em Cambé (PR).
A empresa ajuizou ação contra a União após ter o registro do seu produto negado. A defesa alega que o órgão está fazendo distinção entre empresas. O MAPA argumenta que a negativa ocorreu porque estão sendo feitos estudos para comprovar se a mortadela conservável em temperatura ambiente não é prejudicial ao consumo humano e que novos registros estão sendo negados até a conclusão da pesquisa.
A Norfrig ganhou a ação e esta foi remetida ao tribunal para reexame.
Para a desembargadora federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, relatora do caso, ‘no momento em que o MAPA delibera que a partir de dezembro de 2012 até a finalização de estudos ficam vedadas novas autorizações de registro, mas permite que as empresas que tenham registro obtido anteriormente a essa data continuem a fabricar e vender o produto em questão, está sendo criada distinção sem justificativa plausível, incorrendo o ato, neste ponto, em violação aos princípios da motivação e razoabilidade do ato administrativo’.”
Fonte (notícia e imagem): TRF4, 30/03/2016.
Veja a íntegra da decisão:
REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5006463-42.2015.4.04.7001/PR
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RELATORA
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Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
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PARTE AUTORA
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NORFRIG – INDUSTRIA E COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA
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ADVOGADO
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LUIZ CARLOS DO NASCIMENTO
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PARTE RÉ
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UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
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MPF
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
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RELATÓRIO
Trata-se de reexame necessário de sentença com dispositivo exarado nos seguintes termos:
‘3. DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, com fundamento no art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, o que faço para, confirmando a liminar anteriormente concedida:
I – ANULAR a vedação de registro referente ao produto mortadela contida no Memorando Circular 02/2014/GAB/DIPOA/SDA/MAPA, de 06/02/2014, e, de consequência, determinar que a Ré reaprecie o pedido de registro formulado administrativamente pela parte autora (COMP9 – evento 1), desta feita abstendo-se de negá-lo com base nos fundamentos ora afastados nesta decisão, nos termos da fundamentação. Competirá à Ré proferir nova decisão administrativa nos termos acima definidos e anexá-la aos autos, no prazo concedido na medida de antecipação de tutela, implicando o silêncio autorização tácita.
Por outro lado, registro que eventual ato do Ministério da Agricultura que venha a determinar a suspensão ou cancelamento das autorizações de todos os produtores e comerciantes de mortadela armazenada em temperatura ambiente produzirá efeitos automaticamente em relação à parte autora.
II – DECLARAR nulo o Auto de Infração nº 001/4015/2015 (evento 11/AUTO2), nos termos da fundamentação.
Condeno a Ré ao pagamento/reembolso das custas processuais, bem como ao pagamento dos honorários do advogado da parte autora, que arbitro em 10% (dez por cento) do valor da causa, com fulcro no art. 20, §3º, do Código de Processo Civil.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.’
Sem recurso voluntário, vieram os autos eletrônicos por força de reexame necessário.
Sem contrarrazões.
O Ministério Público Federal exarou parecer opinando pelo improvimento da remessa oficial.
É o relatório.
VOTO
Impõe-se o reconhecimento de que são irretocáveis as razões que alicerçam a sentença monocrática, a qual me permito transcrever integralmente:
‘1. RELATÓRIO.
Trata-se de ação ordinária movida por NORFRIG – INDUSTRIA E COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA em face da UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, objetivando provimento jurisdicional que declare o direito da autora de fabricar mortadela para conservação em temperatura ambiente, a despeito das restrições estabelecidas pelo Memorando Circular 02/2014/GAB/DIPOA/SDA/MAPA, pelo Ofício Circular nº 05/2014/DIPOA/SDA/MAPA, de 05/12/14, Memorando nº 357/2014/DIPOA/MAPA-Circular e ainda o Memorando nº 04/2012/CGI/DIPOA/SDA-Circular.
Narra que a Ré, sob o argumento de que ainda aguarda a realização de estudos que possibilitem a tomada uma decisão definitiva sobre a temperatura máxima de conservação do produto em questão (mortadela conservável em temperatura ambiente), determinou, através dos comunicados acima referidos, que fossem vedadas as aprovações de novos pedidos de registro desse produto.
Diz que, nada obstante a deliberação acima mencionada, a Ré acabou por ressalvar a situação dos fabricantes que tinham registro aprovado no Serviço de Inspeção Federal (SIF) até dezembro/2012, os quais, nos termos do Memorando-Circular 02/2014/GAB/DIPOA/SDA/MAPA, datado de 13/12/2012, puderam continuar a produzir normalmente a mortadela.
Aduz a Autora que não se justifica a distinção que a Ré faz entre as empresas que formulam novo pedido de registro do produto e aquelas empresas que obtiveram o respectivo registro antes de 13/12/2012.
Requer, em antecipação dos efeitos da tutela, que sejam suspensos, em relação à parte autora, os efeitos dos atos normativos acima mencionados, expedidos pelo Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal (DIPOA) do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, de modo a possibilitar que a Autora obtenha o registro do seu produto o SIF e possa fabricá-lo regularmente, com efeitos retroativos a 27/03/2013 (data do protocolo do seu pedido administrativo junto ao SIF).
Juntou documentos (evento 1).
Preliminarmente à apreciação do pedido de antecipação dos efeitos da tutela, oportunizou-se a manifestação da Ré (despacho do evento 4).
A Ré manifestou-se no evento 9, alegando, em síntese, na parte que interessa à compreensão da lide, que ‘(…) considerando que encontra-se em estudo a estabilidade microbiológica para os diferentes tipos de mortadela, não seria prudente conceder novas autorizações para esse tipo de produção (mortadela em temperatura ambiente)’ e que ‘(…) preferiu o MAPA, até a conclusão dos mencionados estudos, manter a autorização dos que já a possuem, evitando-se que na eventualidade de os estudos serem favoráveis à produção da mortadela em temperatura ambiente, que esses mesmos fabricantes tivessem que efetivar novamente pedido de SIF’.
Foi parcialmente deferida a antecipação dos efeitos da tutela (evento 12).
Em face da decisão liminar, a União interpos recurso de agravo de instrumento, ao qual foi negado seguimento pelo Tribunal (evento 20).
A Ré apresentou defesa em forma de contestação (evento 22), na qual, em síntese, reitera os argumentos já apresentados em sua manifestação prévia e, ao final, requer o julgamento de improcedência dos pedidos autorais.
Os autos vieram conclusos para sentença (evento 35).
É o breve relato. Decido.
2. FUNDAMENTAÇÃO.
Quando da apreciação do pedido liminar, em decisão proferida no evento 12, assim fundamentei o deferimento da medida:
‘Num exame perfunctório da questão, como sói fazer em sede de liminar, tenho que se mostram presentes os requisitos para o deferimento do pedido de antecipação dos efeitos da tutela, consoante explico a seguir.
Como informa o Memo. Circular 02/2014/GAB/DIPOA/SDA/MAPA, anexado pela União no evento 9/MEMORANDO2, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), alertado de surtos de clostridiose possivelmente relacionados ao consumo de mortadela conservada em temperatura ambiente, deliberou pela realização de estudos destinados a reavaliar os requisitos míninos a serem exigidos para a conservação do produto em questão. É oportuno trascrever os termos do aludido memorando, porque bem sintetizam o contexto fático subjacente a esta demanda:
Já de plano alguns aspectos relacionados à atuação do Ministério da Agricultura em relação à fabricação, armazenamento e comercialização de mortadela em temperatura ambiente chamam a atenção.
O primeiro é o fato de o próprio órgão de fiscalização ter constatado a possibilidade de o produto ser inapropriado para o consumo humano, o que fez inclusive que sugerisse sua conservação sob refrigeração de até 8ºC a título de medida de cautela, tendo, entretanto, concordado com os produtores em aguardar novos estudos sobre o ponto. A respeito disso, consta no aludido Memorando que ‘os dados encaminhados pelas indústrias ao DIPOA em dezembro de 2012 não demonstraram, na amplitude e profundidade, que o setor domina o processo de fabricação de mortadela’.
O segundo é o fato de a forma de fiscalização e controle ter sido acordada junto às próprias empresas produtoras e interessadas, cabendo a estas, inclusive, providenciar estudos técnicos a embasar a posterior autorização ou vedação da produção e comercialização da mortadela em temperatura ambiente.
O terceiro – e que mais chama a atenção – é a conclusão inusitada do Ministério da Agricultura de que, à míngua de dados seguros que compovem que o consumo de mortadela armazenada em temperatura ambiente não prejudica a saúde humana, somente os produtores já autorizados a produzi-la podem persistir fazendo-o, estando suspensas novas autorizações.
Ora, no momento em que o MAPA delibera que, a partir de dezembro de 2012 e até a finalização dos estudos acima referidos, ficam vedadas novas autorizações de registro, mas permite que as empresas que tenham registro obtido anteriormente a essa data continuem a fabricar e vender o produto em questão (MEMORANDO2 – evento 9), entendo que está sendo criada distinção sem justificativa plausível, incorrendo o ato, neste ponto, em violação aos princípios da motivação e razoabilidade do ato administrativo (adequação e pertinência entre a situação fática e a solução administrativa adotada) e, inclusive, aos princípios constitucionais da igualdade e da livre concorrência (artigos 3º, inciso IV, e 170, inciso IV, ambos da Constituição da República de 1988).
Com efeito, se a situação concreta (suposto risco à saúde causado pela comercialização do produto) assim o exige, seria uma medida justificável que a União suspendesse por completo a produção e comercialização do produto. Esta seria a conduta que demonstraria efetiva preocupação com a saúde pública. Por outro lado, seria de se esperar que a Ré, caso concluísse que a realização dos estudos para aferição do grau de risco de consumo do produto para a saúde humana poderia ser feita sem prejuízo de sua fabricação e comercialização, autorizasse novos pedidos de empresas interessadas neste ramo de atuação.
Não é razoável, todavia, a decisão adotada pelo MAPA no caso concreto, que permitiu que as empresas que já estavam atuando no país na produção e comercialização da mortadela em temperatura ambiente continuassem com suas atividades, mas vedou o ingresso de novas empresas nesse mercado.
Não se vislumbra, em princípio, razão lógica para o discrímen. Caso o produto representasse risco para a saúde dos consumidores, a proibição deveria ser total. Se o MAPA, porém, concluiu (como presumivelmente o fez no caso concreto) que não era necessária a proibição da comercialização, não há razão para a vedação à aprovação de novos registros. Ou o produto é potencialmente perigoso, e por isso sua comercialização deve ser suspensa por completo, ou não é e por tal razão ela deve ser liberada a novos interessados que satisfaçam os requisitos legais para tanto.
A falta de lógica na conduta dos órgãos de fiscalização é tamanha que foi percebida pela próprio Serviço de Inspeção Federal – SIF na análise do pedido de registro feito pela autora, ocasião em que o órgão fez constar em sua manifestação que ‘somos, devido ao Memo supra citado, de parecer desfavorável, porém o SIF não compreende como uma questão de data de aprovação tornaria o prouto seguro ou não’ (evento 01/COMP9 – fl. 02). Em síntese, a solução adotada é incompreensível até mesmo para as autoridades administrativas.
De fato, o que se vê é que não existe um liame lógico, um fundamento razoável que justifique a disparidade de tratamento jurídico acima tratada.
Não existindo essa correlação entre o critério de distinção e o tratamento diferenciado dispensado, a afronta ao princípio da isonomia é clara. Sobre isso, vale transcrever as lições de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO contidas em sua célebre obra ‘Conteúdo jurídico do princípio da igualdade’ (3ª ed., p. 37/39):
O ponto nodular para exame da correção de uma regra em face do princípio isonômico reside na existência ou não de correlação lógica entre o fator erigido em critério de discrímen e a discriminação legal decidida em função dele.
(…)
Esclarecendo melhor: tem-se que investigar, de um lado, aquilo que é erigido em critério discriminatório e, de outro lado, se há justificativa racional para, à vista do traço desigualador adotado, atribuir o específico tratamento jurídico construído em função da desigualdade afirmada.
(…)
Então, no que atina ao ponto central da matéria abordada procede afirmar: é agredida a igualdade quando o fator diferencial adotado para qualificar os atingidos pela regra não guardar relação de pertinência lógica com a inclusão ou exclusão no benefício deferido ou com a inserção ou arredamento do gravame imposto.
Cabe, por isso mesmo, quando a este aspecto, concluir: o critério especificador escolhido pela lei, a fim de circunscrever os atingidos por uma situação jurídica – a dizer: o fator de discriminação – pode ser qualquer elemento radicado neles; todavia, necessita, inarredavelmente, guardar relação de pertinência lógica com a diferenciação que dele resulta. Em outras palavras: a discriminação não pode ser gratuita ou fortuita. Impende que exista uma adequação racional entre o tratamento diferenciado construído e a razão diferencial que lhe serviu de supedâneo. Segue-se que, se o fator diferencial não guardar conexão lógica com a disparidade de tratamentos jurídicos dispensados, a distinção estabelecida afronta o princípio da isonomia.
A decisão administrativa também afronta o princípio constitucional da livre concorrência (artigo 170, inciso IV, da Constituição da República de 1988), ao vedar, por via transversa, o ingresso de novas empresas no mercado do produto tratado nesta ação. A decisão de suspender novas autorizações, mas mantendo-se hígidas aquelas já existentes, soa como reserva de mercado, sobretudo quando tomada em acordo com as empresas atualmente detentoras do registro.
Por fim, deve ser afastada a alegação da União de que essas empresas que atualmente produzem a mortadela armazenada em temperatura ambiente teriam uma espécie de ‘direito adquirido’ a continuar atuando. É mais do que evidente que a matéria em discussão é de ordem pública e que não há direito adquirido a uma autorização perpétua de atuação em determinado ramo da atividade econômica fiscalizada pelo Estado quando o particular deixa de atender os requisitos para tanto, mormente quando dessa atuação resulte danos potenciais à sociedade em geral. Mais do que isso, constatando a Administração que eventual autorização ou registro se deu em discordância com a lei e com os interesses sociais, ela tem a obrigação de anular o ato, conforme imposição do art. 53 da Lei nº 9.784/99.
Destarte, entendo que está demonstrada a verossimilhança das alegações da parte autora, ao passo que o ‘periculum in mora’ (dano irreparável ou de difícil reparação) revela-se pelos prejuízos de ordem econômica que sofrerá a Autora caso seja mantido o óbice injustamente imposto pela Ré à fabricação e comercialização de seus produtos e pela autuação administrativa que ela sofreu justamente em razão dos fatos narrados na petição inicial (evento 11/AUTO2). É importante frisar que a autora permaneceu no aguardo da análise de seu requerimento de autorização para a produção e comercialização da mortadela por mais de dois anos, conforme informado pela União na manifestação do evento 09/PET1, o que bem demonstra os prejuízos que vem sofrendo em razão da ilegalidade perpetrada pela ré.
É importante deixar consignado que a presente decisão não adentra na análise do eventual atendimento, pela parte autora, dos demais requisitos de ordem sanitária ou outros necessários à obtenção do registro perante o SIF/MAPA, os quais não constituem objeto desta ação e cujo atendimento deverá ser analisado na via administrativa.
Da mesma maneira, este Juízo não está a firmar nenhuma convicção a respeito da potencialidade dos riscos à saúde decorrentes do consumo do produto que autora pretende inserir no mercado. Este é um ponto que deve ser analisado pelos órgãos administrativos competentes do Ministério da Agricultura, e que não é objeto de questionamento nesta ação. O Juízo atém-se a determinar que o MAPA haja com coerência, seja para suspender a autorização de todos os produtores de mortadela armazenada em temperatura ambiente, caso conclua pela existência de riscos à saúde pública, seja para autorizar novos interessados a comercializá-la, caso verifique que não há maiores riscos até que se aguarde um resultado definitivo dos estudos técnicos sobre o tema.
Por fim, não merece guarida o pedido da União de suspensão do processo até o dia 31.07.2015, prazo concedido ao setor produtivo para a realização de levantamentos e conclusão de estudos sobre os parâmetros mínimos necessários à garantia da estabilidade microbiológica e da temperatura de conservação adequada para os diferentes tipos de mortadela atualmente fabricadas. Em primeiro lugar, a suspensão significaria a perpetuação de uma situação que já vem prejudicando a autora há longa data. Em segundo lugar, referido prazo já foi prorrogado anteriormente em benefício das empresas interessadas, como constou no Memorando nº 357/2014 DIPOA/SDA/MAPA (evento 01/MEMORANDO15), não estando descartada a possibilidade de nova prorrogação.
3. DECISÃO.
Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido de tutela antecipada, o que faço para, com relação à parte autora:
a) suspender a vedação de registro referente ao produto mortadela contida no Memorando Circular 02/2014/GAB/DIPOA/SDA/MAPA, de 06/02/2014, e, de consequência,determinar que a Ré reaprecie o pedido de registro formulado administrativamente pela parte autora (COMP9 – evento 1), desta feita abstendo-se de negá-lo com base nos fundamentos ora afastados nesta decisão, nos termos da fundamentação.
Competirá à Ré proferir nova decisão administrativa nos termos acima definidos e anexá-la aos autos, no prazo de 15 (quinze) dias, contados de sua intimação desta decisão, implicando o silêncio autorização tácita.
Por outro lado, eventual ato do Ministério da Agricultura que venha a determinar a suspensão ou cancelamento das autorizações de todos os produtores e comerciantes de mortadela armazenada em temperatura ambiente produzirá efeitos automaticamente em relação à parte autora.
b) suspender a exigibilidade e todos os demais efeitos do Auto de Infração nº 001/4015/2015 (evento 11/AUTO2).’
Outrossim, saliento que os argumentos e documentos trazidos aos autos no decorrer do processo não foram capazes de alterar o entendimento anteriormente estabelecido e acima transcrito, cujos fundamentos ratifico e ora adoto como razão de decidir.
Assim, sem mais delongas passo ao dispositivo.
3. DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, com fundamento no art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, o que faço para, confirmando a liminar anteriormente concedida:
I – ANULAR a vedação de registro referente ao produto mortadela contida no Memorando Circular 02/2014/GAB/DIPOA/SDA/MAPA, de 06/02/2014, e, de consequência, determinar que a Ré reaprecie o pedido de registro formulado administrativamente pela parte autora (COMP9 – evento 1), desta feita abstendo-se de negá-lo com base nos fundamentos ora afastados nesta decisão, nos termos da fundamentação. Competirá à Ré proferir nova decisão administrativa nos termos acima definidos e anexá-la aos autos, no prazo concedido na medida de antecipação de tutela, implicando o silêncio autorização tácita.
Por outro lado, registro que eventual ato do Ministério da Agricultura que venha a determinar a suspensão ou cancelamento das autorizações de todos os produtores e comerciantes de mortadela armazenada em temperatura ambiente produzirá efeitos automaticamente em relação à parte autora.
II – DECLARAR nulo o Auto de Infração nº 001/4015/2015 (evento 11/AUTO2), nos termos da fundamentação.
Condeno a Ré ao pagamento/reembolso das custas processuais, bem como ao pagamento dos honorários do advogado da parte autora, que arbitro em 10% (dez por cento) do valor da causa, com fulcro no art. 20, § 3º do Código de Processo Civil.’
Não vejo motivos para alterar o posicionamento adotado, o qual mantenho integralmente.
Do prequestionamento
Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa oficial.
É o voto.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5006463-42.2015.4.04.7001/PR
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RELATORA
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Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
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PARTE AUTORA
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NORFRIG – INDUSTRIA E COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA
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ADVOGADO
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LUIZ CARLOS DO NASCIMENTO
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PARTE RÉ
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UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
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MPF
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:
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
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EMENTA
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MINISTÉRIO DA AGRICULTURA E PECUÁRIA. MAPA. CONSERVAÇÃO DE PRODUTO DESTINADO A CONSUMO HUMANO. MORTADELA. SUSPENSÃO DE COMERCIALIZAÇÃO SOMENTE PARA ALGUNS PRODUTORES. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE E LIVRE CONCORRÊNCIA.
A conduta da Administração peca pela falta de coerência e inidoneidade de motivação. Se não existem dados seguros que comprovem que o consumo de mortadela armazenada em temperatura ambiente não prejudica a saúde humana, a medida justificável seria a suspensão por completo da produção e comercialização do produto, com o que denotaria efetiva preocupação com a saúde pública. No momento em que o MAPA delibera que, a partir de dezembro de 2012 e até a finalização de estudos, ficam vedadas novas autorizações de registro, mas permite que as empresas que tenham registro obtido anteriormente a essa data continuem a fabricar e vender o produto em questão, está sendo criada distinção sem justificativa plausível, incorrendo o ato, neste ponto, em violação aos princípios da motivação e razoabilidade do ato administrativo (adequação e pertinência entre a situação fática e a solução administrativa adotada) e, inclusive, aos princípios constitucionais da igualdade e da livre concorrência (artigos 3º, inciso IV, e 170, inciso IV, ambos da Constituição da República de 1988).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial, nos termos do relatório, voto e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 22 de março de 2016.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
| Documento eletrônico assinado por Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8145717v4 e, se solicitado, do código CRC 19FA2912. | |
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