por Ronaldo Santos.
O Governo Federal editou a Medida Provisória nº 910, de 10 de dezembro de 2019, alterando as regras para a regularização das terras da União ocupadas por particulares. É a terceira mudança em 15 anos. Há um volume grande de críticas à nova norma, pois ela estimularia a grilarem e, via de consequência, o aumento do desmatamento na Amazônia. Há verdades e exageros nestas avaliações.
É possível buscar alternativas para neutralizar os seus possíveis efeitos negativos. Esta futura neutralização é importante porque a aprovação definitiva ainda depende do Congresso Nacional.
Antes de avaliar estes itens é importante deixar claro que, embora a nova MP sirva para as terras da União (o que inclui aquelas sob gestão do INCRA) em todo país, na prática é direcionada à Amazônia: primeiro porque a União detém mais terras nesta região; segundo, porque as terras do Sul e Sudeste do país já estão destinadas quase totalmente e, por fim, porque a preocupação maior, em termos de desmatamento, é na Região Norte.
Vamos às Verdades
Embora a Exposição de Motivos da MP nº 910/2019 fale em mais celeridade e segurança jurídica, como razões para a alteração, não seria necessário alterar as atuais regras para isso acontecer. É que já havia norma suficiente para tais objetivos. Fato que há demora na regularização, mas este não é por falta de uma lei que cuide da matéria. Em verdade, bastaria investir e fortalecer a máquina pública e os procedimentos administrativos (fortalecer e aprofundar a modernização do órgão fundiário, por exemplo).
Mesmo assim, não há como negar que as regras da MP nº 910/2019 visam a regularizar mais terras, para mais gente e mais rapidamente. O efeito automático óbvio é desmatamento – ainda que desmate legal, vez que o Código Florestal permite 20% de desmate. Vejamos os motivos.
A primeira verdade, derivada da afirmação anterior, é que o desmatamento continuará, com o seu as novas regras sugeridas. Dados do IPAM mostram que 35% do desmate deste ano ocorreram nas terras ainda não destinadas (as que serão regularizadas). Paradoxalmente, com a regularização sugerida na MP será teoricamente mais fácil identificar quem desmatou, o que não é possível com atual modelo.
Segundo, e este é o um objetivo declarado pelo governo (a celeridade), é que de fato há um afrouxamento da regra temporal para ter acesso a terras na Amazônia. Antes somente poderia ser agraciado com títulos de terras quem provasse que tinha posse e uso até dezembro de 2008. Agora a MP extende para 2014 (ou mesmo 2019, a quem paga o preço integral da terra).
Em tese quem passou a usar terras públicas depois do prazo anterior está sendo beneficiado: quem ocupou terras sem autorização (descumprindo a lei anterior) não mais será punido, pelo contrário. Não é de todo absurdo assumir que mais um aumento no prazo (o terceiro) sugere que, sempre que pressionado, o governo pode novamente ceder. Logo, quem passar a usar terras na região será futuramente beneficiado. Então, em vez de segurança teremos insegurança jurídica, vez que há mudança constante.
Outra análise razoável, consequência da anterior, é quanto a um aumento no desmate. É que para a comprovação do uso da terra a forma mais barata é desmatando. Lembre-se que o conceito de “cultura efetiva” é mais amplo, mas na prática uma área desmatada pode ser, por muitos, assim considerada. Isto é: teoricamente o postulante ao título da terra terá que desmatar ou, no caso daquele que compra uma posse de terceiros para depois regularizar em seu nome, buscar uma que foi desmatada ate 2019.
A outra verdade é quanto a autodeclaração, figura ainda nova na relação entre particular e governo. É uma tendência que tem surgido ultimamente nas legislações que tratam de serviços púbicos que dependem da autorização do poder publico (ver a Lei Complementar nº 140 e a Lei da Liberdade Econômica – Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019). A sua existência em si não significa automaticamente que tudo será regularizado, vez que há critérios e algumas amarras possíveis de verificação pelo órgão fundiário (salvaguardas), mas há que se aperfeiçoar.
Lembra-se, que a norma anterior admitia esta ferramenta para imóveis ate 400 hectares. Antes o título da terra era concedido após finalizado o processo junto ao INCRA, que na maior parte dos casos dependia de confirmação no campo. Na nova MP a regularização de uma área (ate 1.500 ha) depende do interessado declarar critérios simples (planta da área e registro no Cadastro Ambiental Rural – CAR, sem conflito etc).
Fala-se em priorizar a boa-fé e a agilidade, e que poderá coibir-se as falsas declarações, mas isso dependeria de um órgão fundiário forte (mais servidores, estruturado, tecnologia etc), o que na atual conjuntura de contas publicas não se vê possível. Então, é verdade que os mecanismos da autodeclaração precisarão ser aperfeiçoados.
Falemos sobre o preço da terra. Recente trabalho do Imazon (Nota Técnica jun/2019) critica a redução dos preços sob regularização fundiária. É verdade que a regularização de terras com desconto é uma pratica comum tanto no governo federal quanto estaduais. De fato, a Lei nº 11.952/2909 dá desconto de até 50% no valor real da terra (baseado em preços do Incra). Um dos argumentos para o desconto é que na Amazônia os custos são maiores (infraestrutura, distâncias, etc), e logo o Poder Público deve compensar o agricultor.
Sob o ponto de vista do mercado o preço é mais baixo também por outras razões. Por exemplo, a legislação (Lei nº 8.629/1993, artigo 12) e a Norma Técnica Brasileira não contam como quantificável no preço de uma propriedade rural os bens separados da terra (produtos florestais) e os serviços ambientais (SA). Isto porque o mercado leva em conta, na hora da negociação, apenas o preço negociado no mundo real, e este tem influencia do futuro uso da terra.
Assim, quem quer vender e lucrar tem que desmatar (vez que terra nua significa benfeitoria pronta para uso). E, quem compra, tem que buscar terra com algum grau de desmate para provar o uso da terra (cultura efetiva). Resultado: teoricamente desmatar parece ser a saída quando se pensa no mercado de terras e na regularização frente ao governo federal.
Não vejo o desconto como um mal em si, pois o Estado está dizendo que quer incentivar a produção agropecuária em um ambiente desfavorável. Enquanto a lei não for mudada, para regular os serviços ambientais como valor agregado à terra, pouco há a se fazer. Mas há saídas. Uma das formas é estabelecer descontos com base em quem paga mais rápido, para quem não tem pendências ambientais, para imóveis e agricultores menores, para quem comprovar maior tempo de posse etc.
Então, em resumo, as novas regras abrem portas à grilagem e mais destacamento? Em tese sim, mas há ferramentas e alternativas, tanto na legislação existente quanto nas criadas pela própria MP nº 910/2019, que – se aplicadas corretamente – poderão mitigar estes malefícios. Vejamos alguns exemplos.
Avanços e mecanismos positivos da MP nº 910/2019
Assumimos não ser real que a nova norma seja ruim, palavra por palavra. Há itens interessantes mesmo para a gestão do comando e controle do desmatamento pelos órgãos competentes. Por isso, num cenário de alteração do texto no Congresso, quem defende o uso adequado das terras deve focar suas ações em como aperfeiçoar a norma à fiscalização tanto da regularização quanto do controle ambiental. E para isso, analisar quais são estes avanços.
A primeira novidade é a obrigação de se inserir o imóvel no CAR. Boa parte agricultores estavam temerosos em inserir sua propriedade no Cadastro Ambiental, pois supostamente teria mais fiscalização, multa, embargo etc. Agora, ao vincular-se o CAR à regularização fundiária, não há mais saída ao postulante de uma área da União.
Como dito antes, a autodeclaração parece ser interessante quanto à celeridade ao cidadão e assim não é de todo negativo. Ocorre que merece uma reflexão quanto ao tamanho mínimo de 1.500 hectares ser o mais adequado. E, não menos importante, como será aparelhada a estrutura administrativa para coibir as eventuais fraudes.
Outro avanço foi vedar a regularização de propriedades que tenham embargo ou infração em algum órgão ambiental. Será obrigatória a vistoria e a terra somente será regularizada se o interessado – havendo irregularidade – celebrou acordo com o órgão ambiental ou com o Ministério Público.
Em tese, as duas regras anteriores colocaram um certo freio em quem desmata sem nenhum critério. É que amarrou o CPF ou o CNPJ dos possuidores das propriedades a algum escrutínio do poder público. A vantagem é que os órgãos ambientais, e também o órgão fundiário, poderão ter controle de quem é a terra onde esta determinado desmatamento. Com isso é possível inclusive a autuação (embargo ou multa) remotamente, sem precisar ir a campo.
A nova MP também inseriu como ferrolho para a regularização quando houver fracionamento fraudulento. É quando um interessado apresenta mais de um postulante (CPF) para aumentar a área a ser regularizada, vez que há limite para única pessoa – geralmente da mesma família. Antes não estava clara esta regra e vejo como um avanço.
Uma última novidade relevante é quanto ao critério da existência de conflito na área a ser regularizada. Havendo acirramento ou disputa de alguma natureza será obrigatória a vistoria. Lembre-se que, concretizado o conflito, e envolver comunidades locais (agricultura familiar) estas terão prioridade.
Enfim, há verdades e alguns exageros sobre a nova MP. E sim, no geral pode ser um gatilho para uso inadequado das terras públicas. Contudo, há mecanismos, salvaguardas e controles atrelados ao fortalecimento da própria administração fundiária que podem atenuar eventuais efeitos negativos. A se ver.
Veja também:
Medida Provisória nº 910, de 10 de dezembro de 2019.
Decreto nº 10.165, de 10/12/2019: altera o Decreto nº 9.309, de 15/03/2018, que dispõe sobre a regularização fundiária das áreas rurais.
Decreto nº 10.166, de 10/12/2019: altera o Decreto nº 9.311, de 15/03/2018, que dispõe sobre o processo de seleção, permanência e titulação das famílias beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária.
Confira o texto da MP nº 910/2019:
MEDIDA PROVISÓRIA Nº 910, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2019
| Exposição de motivos |
Altera a Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, que dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitações e contratos da administração pública, e a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, que dispõe sobre os registros públicos. |
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1º A ementa da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Dispõe sobre regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União ou do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, altera a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e dá outras providências.” (NR)
Art. 2º A Lei nº 11.952, de 2009, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas de domínio da União ou do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, por meio da alienação e da concessão de direito real de uso de imóveis.” (NR)
“Art. 2º ………………………………………………………………………………………….
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VIII – concessão de direito real de uso: cessão de direito real de uso, onerosa ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, para fins específicos de regularização fundiária;
IX – alienação: doação ou venda, direta ou mediante licitação, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, do domínio pleno das terras previstas no art. 1º;
X – área urbana: a definição levará em consideração, para fins do disposto nesta Lei, o critério da destinação; e
XI – infração ambiental: conduta lesiva ao meio ambiente comprovada por meio do esgotamento das vias administrativas.” (NR)
“Art. 3º ………………………………………………………………………………………….
………………………………………………………………………………………………………
Parágrafo único. Esta Lei aplica-se subsidiariamente a outras áreas sob domínio da União, sem prejuízo da utilização dos instrumentos previstos na legislação patrimonial.” (NR)
“Art. 4º …………………………………………………………………………………………
………………………..……………………………………………………………………………
§ 2ºAs terras ocupadas por comunidades quilombolas ou tradicionais que façam uso coletivo da área serão regularizadas de acordo com normas específicas.” (NR)
“Art. 5º …………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………………..
IV – comprovar o exercício de ocupação e de exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anteriores a 5 de maio de 2014;
V – não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as situações admitidas pelo Incra.
Parágrafo único. Fica vedada a regularização das ocupações em que o ocupante ou o seu cônjuge ou companheiro exerçam cargo ou emprego público nos seguintes órgãos:
I – Ministério da Economia;
II – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
III – Incra; ou
……………………………………………………………………………………………..” (NR)
“Art. 6º Preenchidos os requisitos previstos no art. 5º, o Incra, ou, se for o caso, o Ministério da Economia regularizará as áreas ocupadas por meio de alienação.
…………………………………….………………………………………………………………….
§ 4ºA concessão de direito real de uso nas hipóteses previstas no § 1º do art. 4º será outorgada pelo Ministério da Economia, após a identificação da área, nos termos do disposto em regulamento.
……..………………………………………………………………………………………” (NR)
“Art. 13. Os requisitos para a regularização fundiária de imóveis de até quinze módulos fiscais serão averiguados por meio de declaração do ocupante, sujeita à responsabilização penal, civil e administrativa.
§1º O processo administrativo de regularização da área será instruído pelo interessado ou pelo Incra com:
I – a planta e o memorial descritivo, assinados por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contidas as coordenadas dos vértices definidores dos limites do imóvel rural, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro;
II – o Cadastro Ambiental Rural – CAR;
III – as declarações do requerente e do seu cônjuge ou companheiro, sob as penas da lei, de que:
a) não sejam proprietários de outro imóvel rural em qualquer parte do território nacional e não tenham sido beneficiários de programa de reforma agrária ou de regularização fundiária rural;
b) exerçam ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anteriormente a 5 de maio de 2014;
c) pratiquem cultura efetiva;
d) não exerçam cargo ou emprego público:
no Ministério da Economia;
no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
no Incra; ou
nos órgãos estaduais e distrital de terras;
e) não mantenham em sua propriedade trabalhadores em condições análogas às de escravos; e
f) o imóvel não se encontre sob embargo ambiental ou seja objeto de infração do órgão ambiental federal, estadual, distrital ou municipal; e
IV – a comprovação de prática de cultura efetiva, ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anteriores a 5 de maio de 2014, que poderá ser feita por meio de sensoriamento remoto.
§ 2º O Incra dispensará a realização da vistoria prévia de imóveis de até quinze módulos fiscais, sem prejuízo do poder fiscalizatório, após análise técnica dos documentos referidos no § 1º, se verificado o preenchimento dos requisitos estabelecidos por esta Lei.
§ 3º A realização de vistoria prévia será obrigatória nas seguintes hipóteses:
I – imóvel objeto de termo de embargo ou de infração ambiental, lavrado pelo órgão ambiental federal;
II – imóvel com indícios de fracionamento fraudulento da unidade econômica de exploração;
III – requerimento realizado por meio de procuração;
IV – conflito declarado ou registrado na Ouvidoria Agrária Nacional;
V – ausência de indícios de ocupação ou de exploração, anterior a 5 de maio de 2014, verificada por meio de técnicas de sensoriamento remoto;
VI – acima de quinze módulos fiscais; ou
VII – outras hipóteses estabelecidas em regulamento.
§ 4º A vistoria realizada na hipótese prevista no inciso I do § 3º verificará se o preenchimento de requisitos para a regularização fundiária decorreu de dano ambiental, situação em que o pedido será indeferido, exceto se o interessado tiver aderido ao Programa de Regularização Ambiental – PRA ou tiver celebrado termo de ajustamento de conduta ou instrumento similar com o órgão ambiental competente ou com o Ministério Público.” (NR)
“Art. 15 …………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………………..
II – o respeito à legislação ambiental, em especial quanto ao cumprimento do disposto no Capítulo VI da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012; e
III – a não exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo.
§ 1ºAs condições e a forma de pagamento serão previstas nos títulos de domínio e na concessão de direito real de uso, hipótese em que o imóvel será dado em garantia até a quitação integral do pagamento.
§ 1º-A Na hipótese de inadimplemento, o imóvel será levado a leilão, com garantia de restituição ao beneficiário dos valores na forma prevista no § 7º do art. 18.
……………………………………………………………………………………………………..
§ 7ºA cláusula de inalienabilidade prevista neste artigo não impede a utilização da terra como garantia para empréstimos relacionados à atividade a que se destina o imóvel.
§ 8º Os títulos emitidos anteriormente a 10 de dezembro de 2019 permanecem com as cláusulas resolutivas inalteradas, inclusive quanto àquelas relativas a pagamento.” (NR)
“Art. 19. No caso de descumprimento de contrato firmado com órgãos fundiários federais até 10 de dezembro de 2019, o beneficiário originário ou os seus herdeiros que ocupem e explorem o imóvel poderão requerer a renegociação do contrato firmado, nos termos a serem estabelecidos em regulamento.
§ 1º O disposto nocaputnão se aplica na hipótese de manifestação de interesse social ou de utilidade pública relacionada aos imóveis titulados, independentemente do tamanho da área.
………………………………………………………………………………………………” (NR)
“Art. 23. ……………………………………………………………………………………..
I – ao Incra, quando se tratar de terras arrecadadas ou por ele administradas; ou
II – ao Ministério da Economia, quando se tratar de outras áreas sob domínio da União.
…………………………………………………………………………………………………..
§ 2º Caberá ao Incra ou, se for o caso, ao Ministério da Economia analisar se a planta e o memorial descritivos da área apresentados atendem às exigências técnicas fixadas.
§ 3º O Ministério do Desenvolvimento Regional participará da análise do pedido de doação ou de concessão de direito real de uso de imóveis urbanos e emitirá parecer.” (NR)
“Art. 24. Quando necessária a prévia arrecadação ou a discriminação da área, o Incra ou, se for o caso, o Ministério da Economia procederá à sua demarcação, com a cooperação do Município interessado e de outros órgãos públicos federais e estaduais, com posterior registro imobiliário em nome da União.” (NR)
“Art. 25. Na hipótese prevista no § 2º do art. 21, o Ministério da Economia lavrará o auto de demarcação.
…………………………………………………………………………………………………” (NR)
“Art. 26. O Incra ou, se for o caso, o Ministério da Economia formalizará a doação em favor do Município, com a expedição de título que será levado a registro, nos termos do disposto no inciso I do caput do art. 167 da Lei nº 6.015, de 1973.
§ 1º O Ministério da Economia formalizará a concessão de direito real de uso na hipótese prevista no § 2º do art. 21.
……………………………………………………………………………………………………..
§ 5ºA abertura de matrícula referente à área independerá do georreferenciamento do remanescente da gleba, nos termos do disposto no § 3º do art. 176 da Lei nº 6.015, de 1973, desde que a doação ou a concessão de direito real de uso sejam precedidas do reconhecimento dos limites da gleba pelo Incra ou, se for o caso, pelo Ministério da Economia, de modo a garantir que a área esteja nela localizada.” (NR)
“Art. 28. A doação e a concessão de direito real de uso implicarão o cancelamento automático, total ou parcial, das autorizações e das licenças de ocupação e de quaisquer outros títulos não definitivos outorgados pelo Incra ou, se for o caso, pelo Ministério da Economia, que incidam na área.
……………………………….…………………………………………………………………….
§ 2ºPara o cumprimento do disposto no caput, o Incra ou, se for o caso, o Ministério da Economia fará publicar extrato dos títulos expedidos em nome do Município, com indicação do número do processo administrativo e dos locais para consulta ou obtenção de cópias das peças técnicas necessárias à identificação da área doada ou concedida.
………………………………………………………………………………………………..” (NR)
“Art. 33 ……………………………………………………………………………………………
§ 1º Compete à Secretaria Especial de Assuntos Fundiários do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento o monitoramento de toda atividade fundiária federal.
§ 2º O Incra, nos termos do disposto no parágrafo único do art. 16 da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, pode atuar em demandas que envolvam áreas ou imóveis rurais de domínio da União, afetados ou passíveis de afetação à regularização fundiária de destinação à reforma agrária ou a outro interesse social reconhecido.
§ 3º O disposto no § 2º se aplica às ações ajuizadas anteriormente à data de entrada em vigor desta Lei.” (NR)
“Art. 34. O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e o Ministério da Economia criarão sistema informatizado a ser disponibilizado na internet, com vistas a assegurar a transparência sobre o processo de regularização fundiária de que trata esta Lei.” (NR)
“Art. 38 ………………………………………………………………………………………….
………………………………………………………………………………………………………
Parágrafo único. …………………………………………………………………………….
I – quando se tratar de ocupações posteriores a 5 de maio de 2014 ou em áreas em que tenha havido interrupção da cadeia alienatória posterior à referida data, desde que observado o disposto nos art. 4º e art. 5º e comprovado o período da ocupação atual há, no mínimo, um ano anterior à data de entrada em vigor da Medida Provisória nº 910, de
10 de dezembro de 2019;
……………………………………………………………………………………………………………” (NR)
“Art. 40-A. Aplicam-se as disposições desta Lei à regularização fundiária das ocupações nas áreas urbanas e rurais do Incra, inclusive nas áreas remanescentes de projetos criados pelo Incra, em data anterior a 10 de outubro de 1985 com características de colonização, conforme estabelecido em regulamento.
………………………………………………………………………………………………………..” (NR)
“Art. 40-B. Não serão cobradas custas ou emolumentos para registro de títulos translativos de domínio concedidos pelo Incra de imóveis rurais de até quatro módulos fiscais.” (NR)
Art. 3º A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 17 …………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………………..
§ 2º-A …………………………………………………………………………………………..
I – aplicação exclusivamente às áreas em que a detenção por particular seja comprovadamente anterior a 5 de maio de 2014;
……………………………………………………………………………………………………..
§ 2º-B ……………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………
II – fica limitada às áreas de até dois mil e quinhentos hectares, vedada a dispensa de licitação para áreas superiores a esse limite;
……………………………………………………………………………………………………” (NR)
Art. 4º A Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 213. ………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………
§ 17. São dispensadas as assinaturas dos confrontantes, previstas no inciso II docaput, quando da indicação das coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão posicional fixada pelo Incra, bastando a apresentação de declaração do requerente interessado de que respeitou os limites e as confrontações.” (NR)
Art. 5º Ficam revogados os seguintes dispositivos da Lei nº 11.952, de 2009:
I – o § 1º do art. 5º;
II – o parágrafo único do art. 13; e
III – o inciso IV do caput do art. 15.
Art. 6º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 10 de dezembro de 2019; 198º da Independência e 131º da República.
JAIR MESSIAS BOLSONARO
Tereza Cristina Corrêa da Costa Dias
Este texto não substitui o publicado no DOU de 11.12.2019.
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