Regularização fundiária de imóvel rural

por Paulo Sergio Sampaio Figueira.

A Política de Regularização Fundiária Rural, no desígnio da gestão pública, destina-se à elaboração e à implementação de mecanismos e estratégias de atuação para garantia do acesso terra, mediante a observância e a efetivação de direitos individuais e coletivos definidos na norma constitucional e nas normas infraconstitucionais.

Para alcançar esse objetivo deve atentar para a observância do planejamento participativo, da integração entre estratégia fundiária e dos envolvidos no processo fundiário, em especial, o reconhecimento, o financiamento e a regularização da dominialidade com observância das posse e das ocupações legitimas, e das propriedades consolidadas nas terras rurais, mitigando sempre através de Estudos Técnicos e de Audiência Pública, conflitos e interesses existentes divergentes como garantia da segurança jurídica e da transparência.

Para tanto, deve estabelecer conexão com as demais Políticas Públicas da Governança da Terra, com a Corregedoria Geral dos Tribunais de Justiças, com os Cartórios de Registro de Imóveis, com os órgãos de meio ambiente, com as representações das cadeias produtivas,  com os órgãos de controle social, com a OAB, com órgãos de representação social, com vistas à resolução de conflitos originados na destinação dessas terras públicas.

Vale destacar que a nossa Constituição Federal materializou os alicerces para uma política fundiária integradora e ampla, priorizando a função social da propriedade. Nesse aspecto lançou as bases para que houvesse participação, envolvimento, e da necessidade da mobilização social, na realização da regularização fundiária justa e igualitária, na salvaguarda dos reconhecimentos dos direitos de propriedade de áreas ocupadas por comunidades tradicionais e locais, na gestão das terras devolutas.

Na Constituição Federal fica evidenciado que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, principalmente o requisito da exploração que favoreça o bem-estar dos agricultores familiares que ocupam e tem posse legitima das terras públicas. A Lei Federal nº. 4.504, de 30 de novembro de 1964, que dispõe sobre o Estatuto da Terra, também assevera esse direito concernente os direitos e obrigações aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola no País, como prioridade a destinação das terras públicas para os que tem posse e ocupação legítima e propriedade consolidada, com observância do marco temporal vigente.

Desta forma, a regularização da posse e ocupações legitimas, e da propriedade consolidada de imóveis rurais, para garantia de acesso a terra, tornou-se, assim, mecanismo prioritário de implementação da política pública fundiária, que objetiva principalmente a sustentação da segurança jurídica nas relações de propriedade, a resolução de conflitos agrários, o fomento ao desenvolvimento econômico sustentável e ao equilíbrio ambiental e a promoção do bem-estar das famílias dos  agricultores, que deve ser priorizado pelos agentes públicos com um olhar dos órgãos de controle para essas prioridades locais e nacionais, não para o incremento exclusivo das grandes empresas internacionais.

Os órgãos de terra da União em seu contexto institucional no aspecto da regularização fundiária rural prima pela arrecadação de terras para os programas de reforma agrária, pela disponibilização de linhas de crédito fundiário, por delegação de outorga de terras e da transferência aos demais entes públicos; por sua vez os Estados e os Municípios implementam e desenvolvem políticas públicas com o escopo de  regularizarem as ocupações e posses rurais já consolidadas com a promoção da titulação de terras devolutas, inclusive as transferidas pela União, assegurando dessa forma, o livre acesso aos recursos naturais necessários à sua reprodução física, cultural, social e econômica, primando sempre pelos Estudos Técnicos e de Audiência Pública antes de proceder a destinação das terras, sejam para implantação de modelos de uso sustentável e de proteção integral, ou mesmo para concessão florestal, mineral, implantação de grandes projetos como por exemplo de hidrelétricas.

Seriam essas premissas e sustentáculos da Política Pública de Regularização Fundiária Rural no Brasil, embasadas na norma constitucional e infraconstitucional. Entretanto, mesmo diante dessas normativas, na prática, isso não acontece, visto que não possuímos um Cadastro multifacetário no Brasil, sem olvidar que principalmente não há interesse de unificar essas informações Cadastrais de Imóveis Rurais entre os entes públicos.

Então na prática qual é a realidade no Brasil da Regularidade Fundiária de Imóvel Rural?

Principalmente quando não existe uma lei nacional de Cadastro e interesses dos entes públicos para unificar os Cadastros Fundiários. Através de experiência própria do autor do artigo na Amazônia Legal, descreve-se esses processos sob seu olhar crítico.

No Brasil tanto a União, quanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm competência para regularização fundiária de terras públicas em seus respectivos territórios, ainda existe também a transferência de terras da União para os Estados e para os Municípios, que ficam com a responsabilidade de promover a regularização fundiária dos imóveis rurais de forma formal visto que houve transferência de domínio, e também os Programas Governamentais da União com os Estados e os Municípios que não há transferência de domínio das terras públicas, mas a delegação de outorga de procedimentos administrativos de regularização fundiária sob o manto da concessão da prova fundiária da União, como por exemplo o Programa Federal Titula Brasil e das grandes concessões florestais em terras públicas da União.

Diga-se de passagem, que não é um processo simples a regularização de imóvel rural, ao contrário, é um processo complexo, visto que além de atentar para as normativas que descrevem os procedimentos administrativos ainda tem questões de ordem política quando a destinação das terras públicas e os conflitos de competência formal dos domínios das terras públicas, fator de judicialização e criminalização pelos órgãos de controle social, que na maioria das vezes envolve generalizações e teratologias jurídicas intervencionistas.

Portanto, quem tem interesse de investir em terras, tem que ter um cuidado tremendo, principalmente na Amazônia Legal, visto a existência de imensas áreas devolutas sem arrecadação e destinação pelos Estados, sem olvidar de imensidão de posses e ocupações legitimas e de propriedade consolidada sem reconhecimento de prova fundiária (título da terra) e a inexistência do  Cadastro Ocupacional, bem como a existência de judicialização e criminalização promovido pelos órgãos de controle social, em que você pode facilmente pode ser incluído como grileiro e de organização criminosa, sem atentar para essas observâncias.

Vale ressaltar que esse processo na Amazônia Legal tem se acentuado a cada ano, com generalizações e teratologia jurídica, que não escapa ninguém, sejam agricultores locais e os nacionais, profissionais liberais de diversas áreas, servidores e gestores públicos, grupos políticos, autoridades de outros poderes, inclusive das Assembleias Legislativas, do Congresso Nacional, do Senado Federal e o próprio Presidente da República, quando realizam proposição de Projetos de Lei e de normativas de regularização fundiária e de licenciamento ambiental, são fortemente atacados e judicializados por partidos políticos, ongs, mídia, que incitam e conseguem promover ações no STF, que tem realizado atividades atípicas em detrimento do Poder Legislativo e do Executivo, que não envolvem competência forma ou questão de ordem constitucional, configurando decisões políticas.

Isso reflete o poderio das Organizações Não Governamentais (ONGS), países europeus, artistas nacionais e internacionais, mídia local e nacional, grupos políticos, que pregam a manutenção da floresta em pé, principalmente contrário pela expansão do agronegócio brasileiro, sem atentar que existem uma população residente ávida pelo pleno desenvolvimento econômico e social, e principalmente pelo reconhecimento das suas posses e ocupações legitimas e propriedade consolidada, para terem direito consagrado de obter prova fundiária para realizar o plantio, que reflete a função social da propriedade, sustada quando não tem prova fundiária para realizar atividades produtivas em suas posses e ocupações, visto que o órgão ambiental exige prova fundiária para concessão da licença ambiental.

Vale ressaltar que não existe país com legislação mais severa quanto ao uso e o acesso aos recursos naturais existentes na Amazônia Legal, inclusive limitadora do pleno desenvolvimento, e que realizam distinção dos demais biomas no país, bem claro no Código Florestal Brasileiro (Lei nº. 12.651, de 2012) em que na Amazônia Legal é obrigatório que o imóvel em área de floresta mantenha 80% da Área da Reserva Legal (ARL), imóvel em cerrado deve manter 35% da ARL, e imóvel em campos Gerais deve manter 20% ARL, enquanto nas demais regiões do Brasil  o imóvel rural deve manter apenas 20% da ARL, sem fazer distinção das demais áreas.

Além dessas questões tem-se um quadro fundiário engessado com criação de modelos de uso sustentável e de proteção integral exatamente em áreas ricas com riquezas naturais, com vastas áreas de Municípios e de Estados, que é mais um impedidor de desenvolvimento econômico e social na Amazônia Legal.

 Então, desta forma, quem pretende investir na Amazônia Legal tem que verificar e analisar a existência do quadro fundiário que se encontra essas terras nos 9 (nove) Estados da Amazônia Legal, principalmente quando terá grande dificuldade para obter informações de que tem posse e ocupação legitima, propriedade consolidada, e o imóvel titulado, visto que esses órgãos de terras não tem base de dados on line para realizar essas consultas, e na maioria sem cartas temáticas disponibilizada que identifique além de domínio privado, as terras públicas transformadas em modelos de uso sustentável e de proteção integral.

Outra observância diz respeito aos serviços dos Cartórios de Registro de Imóveis, que na maioria não tem informações atinentes as posses e ocupações legitimas, as propriedades consolidadas, e as terras públicas devolutas, remanescentes, e as destinadas para uso sustentável e de proteção integral,  que deveriam ter Cadastro multifacetário com essas informações pelos órgãos de terra para garantir segurança jurídica no momento de realizar a matrícula do imóvel, portanto, mas um profissional que pode também responder por processos judiciais de organização criminosa e de grileiros, principalmente pela inexistência  dessas áreas de terras que sequer possuem registro, e que podem terem sido incluídas na matricula de imóvel, em que os órgãos de terra não realizaram Estudos Técnicos e Audiência Pública para identificar ANCIANIDADE.

Destarte, quem pretende adquirir imóvel na Amazônia Legal deve atentar se a área possui titulação ou não, se tem processo administrativo ou judicial tramitando quanto a regularização fundiária e até mesmo envolvendo aspectos e exigências do direito ambiental, florestal, mineral,  tributário, e de direito de família, dos órgãos de terra, de meio ambiente, da receita federal, e dos órgãos de controle social.

No caso de identificar que o imóvel possua titulação, além da minuciosa análise acima elencada, deve atentar também quanto a matrícula do imóvel, seus registros e averbações, a validade da cadeia sucessória, contratos, procurações, e realização da análise minuciosa do processo administrativo que originou a concessão do título de domínio.

Como relatei acima quanto a competência formal e material dos entes públicos para promoverem a regularização fundiária de imóvel, existem ainda situações complexas, principalmente da existência de terras da União no território dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios, que tem conflitos de competência originária para expedição desse título da terra, inclusive com dualidade de ações.

Neste caso, é necessário investigar qual a origem do imóvel, se é da União, dos Estados, do Distrito Federal, ou dos Municípios.

No caso da União, tem diversos órgãos que fazem o controle dessas terras, como exemplo o INCRA, que tem a responsabilidade em terras fundiárias, de reforma agrária, e de faixa de fronteira; o ICMBIO, de Unidades de Conservação de Uso Sustentável e de Proteção Integral; a FUNAI, terras indígenas; a SPU, de terrenos de marinha, várzea, terrenos marginais, e de manguezais.

Nas terras dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, há existência de Instituto de Terras que tratam da gestão de terras públicas em seu território ou proveniente de transferência da União; e as Secretarias de Meio Ambiente que tem as terras das Unidades de Conservação de Uso Sustentável e de Proteção Integral.

Verifica-se a complexidade para adquirir imóvel rural no país, principalmente na Amazônia Legal, em que não há transparência quanto o acesso e a destinação das terras públicas, interligação de cadastro rural, núcleo ou comitê de regularização fundiária na Corregedoria Geral dos Tribunais de Justiça, governança de terras participativa incluindo órgãos de terras, dos cartórios de registros de imóveis, da corregedoria geral do tribunal de justiça, dos órgãos de meio ambiente, dos órgãos de controle social, dos órgãos de tecnologia, pesquisa, extensão rural, dos municípios, das receitas, da OAB e da representação das cadeias produtivas.

Acima tratei da existência do título da terra e das consequências se não houver observância quanto a regularidade do imóvel rural para sua aquisição.

Agora faz-se caminho inverso, a inexistência de título da terra (prova fundiária), que se pretende adquirir de terceiro, mero detentor da terra.

Poderia ser uma excelente oportunidade, visto que não há título do imóvel rural, e nesse caso há posse ou ocupação, em terras públicas. Nesse aspecto, tem-se que verificar qual o ente público é responsável pelas terras públicas, principalmente detentor do domínio e da competência para realizar a regularização fundiária, e principalmente atentar para o marco temporal para que se possa realizar a regularização fundiária, sem olvidar da afetação e da desafetação  dessas terras públicas.

Não se pode esquecer, mas uma vez que, no Brasil tanto a União, quanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm competência para regularização fundiária de terras públicas em seus respectivos territórios, ainda existem também a transferência de terras da União para os Estados e para os Municípios, que ficam com a responsabilidade de promover a regularização fundiária dos imóveis rurais, e os Programas Governamentais da União com os Estados e os Municípios  que não há transferência de domínio das terras públicas, mas a delegação de procedimentos administrativos de regularização fundiária sob o manto da concessão da prova fundiária da União, que expedirá o documento de prova fundiária do imóvel rural.

Entretanto, como já foi exposto, a grande dificuldade é primeiramente identificar qual ente público é detentor desse domínio; segundo quais confrontações tem esse imóvel rural com áreas privadas e terras públicas já com afetação; terceiro se essa posse ou ocupação já tem titulo incluindo esse imóvel rural; quarto se não existe processo administrativo e judicial tramitando envolvendo questões de ordem fundiária, ambiental, de tributos, ou mesmo de direito de família.

Aconselha-se sempre para evitar seu nome em processos administrativos ou judicial de organização criminosa e de grileiros, contratar serviços especializados para adquirir  o imóvel rural, principalmente na Amazônia Legal, pelas celeumas jurídicas e teratologia jurídica estabelecida, visto que corre sério risco de perder patrimônio e ainda sair criminalizado e judicializado como organização criminosa e de grileiros.

Desta maneira, o conhecimento detalhado das atribuições de cada órgão é trabalho de advogados especialistas na área fundiária e ambiental, de geógrafos, de engenheiros civis, de engenheiros ambientais, de agrônomos, de cartográficos e de agrimensores, que deverão serem consultados sempre que se quiser analisar a regularidade documental de um imóvel, ou mesmo buscar regulariza-los, visto a necessidade desses profissionais liberais para dirimir conflitos atinentes ao Direito Fundiário, Gestão Territorial, Governança Fundiária e de soluções de Geotecnologia.

Para concluir fica evidenciado, que ainda há necessidade de estreitar a relação entre o Poder Executivo, o Legislativo, e o Judiciário, atinentes a uma padronização de normativas, de Políticas Públicas de Governança de Terras, e da necessidade premente de uma relação mais próxima da União com os Estados e com os Municípios, visando equacionar e desmitificar esses excessos de Cadastros Fundiários existentes, que não se coadunam, não conversam, e que impossibilitam a conexão, originando prejuízos de milhões de reais e desperdício de capital humano, e uma eterna insegurança jurídica em regularidade de imóvel rural.

É urgente a necessidade da integração dos Sistemas Cadastrais e o Registro de Imóveis, sabe-se que é viável, principalmente com a tecnologia e conhecimento que o país desenvolveu durante esses 20 (vinte) anos após a criação da Lei n.º 10.267, de 2001. Urge a necessidade de deixar de lado as vaidades institucionais e trabalhar em função de Diretrizes de Estado como Política de Governança da Terra.

Com essa ausência de conexão entre os Cadastros de Georreferenciamento e o Cadastro de Registros de Imóveis há uma renúncia fiscal bilionária em que o país deixa de arrecadar, sem olvidar que essa Desgovernança da Terra, favorece a Grilagem de Terras Públicas (Devolutas e Remanescentes), sobreposição de terras públicas e privadas, expulsão dos posseiros, distribuição irregular de títulos, e desistência dos empreendedores de investir em Estados com insegurança jurídica eterna.

Aqui deve fazer uma análise de Estados da Amazônia Legal que primam pela proteção integral, visto que qualquer iniciativa de atividade produtiva atrai olhares das organizações não governamentais, dos órgãos de controle social, dos grupos políticos, do poder judiciário, e do próprio governo, que é o maior incentivador desse modelo nefasto e excludente que estabelece um quadro fundiário engessado e sem nenhuma possibilidade de desenvolvimento econômico e social, mantendo toda sociedade ávida por emprego público, visto que não prospera outra modelo de acesso a emprego e renda.

Vale destacar, que a regularização da posse e da propriedade de imóveis rurais, para garantia do acesso a terra, tornou-se, assim, mecanismo central de implementação da política fundiária, que objetiva a manutenção da segurança jurídica nas relações de propriedade, da resolução de conflitos agrários, do fomento ao desenvolvimento econômico sustentável e ao equilíbrio ambiental e a promoção do bem-estar dos cidadãos, principalmente na Amazônia Legal, no aspecto da NECESSIDADE DO RECONHECIMENTO DA ANCIANIDADE QUE SÃO INEXISTENTES, visto que não realizam Estudos Técnicos e Audiência Pública para destinação das terras devolutas ocupadas, antes da destinação dessas terras.   

Desta forma, é importante a conexão entre os Cadastros Territoriais dos Imóveis Georreferenciados e Certificados pelo INCRA como o primeiro passo a fim de que interconectados todos os Cadastros Territoriais de instituições públicas no plano horizontal e também vertical necessário se faz a partir do projeto do Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (SINTER) que tem este objetivo de criar um Cadastro Multifinalitário, em que cada uma das instituições que insistem em ter o SEU próprio Cadastro Territorial possam nele (SINTER) ter uma camada que possa atender às suas necessidades quanto ao Controle e o Monitoramento da Regularidade do Imóvel Rural.

Este sonho hoje é quase impossível porque inexiste em nosso País uma Lei Nacional de Cadastro. Isso somente vai acontecer se todas as instituições obrigatoriamente seguirem um único Cadastro Territorial do país, centralizado no INCRA e ou em uma moderna Agência Cadastral Governamental a ser implantada em âmbito federal.

Estando este, Cadastro Territorial dos Imóveis Rurais Georreferenciados e Certificados pelo INCRA, aí sim poder-se-á falar em COORDENAÇÃO (não interconexão) entre este único Cadastro e o REGISTRO JURÍDICO DO IMÓVEL (Matrícula), lembrando que aquele cuida de plano territorial e este último de direitos reais sobre imóveis, dentre eles o de propriedade.

Desta maneira, percebe-se que não há interesse em ordenar de forma igualitária e justa a distribuição de TERRAS públicas, visto que com essa conexão afastaria a possibilidade de grilagem e de fraudes em Cadastros de órgãos públicos.

Este autor por experiência e conhecimento próprio e de diálogos e de debates com profissionais liberais das áreas agrarias e cartoriais posso afirmar que interesse nenhum os entes públicos de terra têm em socializar as informações de governança de TERRAS e isso por uma razão muito simples: Acredito que a maioria deles  não dispõem de um confiável banco de dados, em que pese neles trabalharem inúmeros abnegados servidores públicos ” perdidos, sem armas na mão.”

Mas também posso afirmar que além disso, há infelizmente outros interesses não democráticos, que afastam a regularização fundiária, principalmente de garantir os diretos as posses e ocupações legitimas e da propriedade consolidada, com marco temporal legal, visto que a prioridade são as grandes concessões para empresas internacionais, hoje de concessões florestais e para as mineradoras.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 26 abr. 2022.

BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4504.htm>. Acesso em: 23 abr. 2022.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1998.

BRASIL. Lei n° 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra e dá outras providencias. 17. ed., São Paulo: Saraiva, 2002.

BRASIL. Lei n° 601, de 18 de setembro de 1850. Dispõe sobre as terras devolutas do Império. Secretaria de Estado dos Negócios do Império. Rio de Janeiro, 20 dez 1850. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L0601-1850.htm. Acesso em: 23 abri. 2022.

BRASIL. Lei n.º 10.267, de 28 de agosto de 2001. Altera dispositivos das Leis nos 4.947, de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 6.739, de 5 de dezembro de 1979, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10267.htm>. Acesso em: 22 fev. 2022.

CREA-BA. 6 Live Seminário GEO+20: 20 anos da Lei n.º 10.267, de 2001. Disponível em:  <https://youtu.be/l_wGCwKj-Zw>. Acesso em: 26 jan. 2022.

CHIAVARI, Joana et al. PANORAMA DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE NO BRASIL RURAL: LEGISLAÇÃO, GESTÃO FUNDIÁRIA E CÓDIGO FLORESTAL. Rio de Janeiro: 2006.

ECCON. Georreferenciamento de imóvel rural.v. 56. São Paulo: Eccon, 2020.

FIGUEIRA, Paulo Sérgio Sampaio. O Desenvolvimento das Cadeias Produtivas na Amazônia Legal, a partir da Experiência do Estado do Amapá. Rio Grande do Sul: UBAU, 2021. 625p.

FITZ, P. R. Geoprocessamento sem complicação. São Paulo: Oficina de Textos, 2008. 160 p.

FLORENZANO, T. G. Iniciação em Sensoriamento Remoto. 2.ed. São Paulo: Oficina de Textos, 2007.

RALPHO, Alberto Gentil de Almeida Pedrosa; MONTEIRO FILHO, Waldo de Barros. Registro Imobiliário. 2.ed. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2021.

SERRA, Monete Hipólito; SERRA, Márcio Guerra Serra. REGISTRO DE IMÓVEIS. 5.ed. Rio de Janeiro: Foco, 2021.

SILVA; Jorge Xavier da e ZAIDAN, Ricardo Tavares. (Org.). Geoprocessamento e Análise Ambiental:Aplicações. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004.