Análise constitucional sob o prisma da reserva de lei e da competência privativa da União para legislar sobre direito processual

por Ana Cláudia Nascimento Lino

Resumo

O Provimento CNJ n. 216, de 09 de março de 2026, editado pelo Corregedor Nacional de Justiça, prescreve diretrizes para o processamento de recuperação judicial e falência de produtor rural, pessoa física ou jurídica, a serem observadas pelos juízos de primeiro grau em todo o País. O presente trabalho investiga se o referido Provimento altera a estrutura do processo civil da recuperação judicial e se, ao fazê-lo, viola o princípio da reserva de lei e a competência privativa da União para legislar sobre direito processual, prevista no art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988 [CF/88]. Por meio de mapeamento sistemático de fontes primárias — texto constitucional, jurisprudência do Supremo Tribunal Federal [STF] e doutrina especializada —, o trabalho responde se o Provimento inova na ordem jurídica ou apenas uniformiza a aplicação da Lei n. 11.101/2005. A pesquisa conclui que o Provimento é, em sua maior parte, legítimo ato regulamentar de uniformização, mas contém dispositivos específicos que extrapolam a função correicional do CNJ, adentrando o campo da reserva de lei, com especial destaque para o laudo técnico obrigatório exigido na petição inicial [art. 8°, parágrafo único] e para a vedação ao exercício da atividade rural por arrendatário [art. 10, § 2°], dispositivos que inovam na ordem jurídica processual sem respaldo em lei federal prévia.

Palavras-chave: recuperação judicial; produtor rural; Provimento CNJ 216/2026; reserva de lei; competência processual da União; direito do agronegócio.

Introdução

O setor agropecuário brasileiro enfrenta uma crise estrutural de crédito e endividamento que se intensificou nos últimos anos, impulsionada pela conjugação de adversidades climáticas, queda nas cotações internacionais de commodities e aumento dos custos de produção. Esse cenário gerou um aumento expressivo no número de pedidos de recuperação judicial ajuizados por produtores rurais em todo o País, expondo uma lacuna relevante: a ausência de diretrizes uniformes para o processamento desses pedidos pelos juízos de primeiro grau, especialmente nas comarcas sem varas especializadas em recuperação empresarial e falências.

Foi nesse contexto que o Conselho Nacional de Justiça [CNJ], por meio de seu Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Mauro Campbell Marques, editou o Provimento n. 216, de 09 de março de 2026, com fundamento no art. 103-B, § 4°, I, da Constituição Federal de 1988. O ato normativo prescreve diretrizes para o processamento de recuperação judicial e falência de produtor rural, pessoa física ou jurídica, com efeitos imediatos sobre os juízos de primeiro grau em todo o território nacional.

A recepção do Provimento no ambiente jurídico foi, naturalmente, controversa. Se, de um lado, opera avanço inegável na segurança jurídica do setor agropecuário ao padronizar exigências documentais e procedimentos de constatação prévia, de outro, suscita questão constitucional de fundo: ao prescrever requisitos processuais novos, criar vedações subjetivas ao acesso à recuperação judicial e disciplinar os créditos sujeitos ao procedimento, o CNJ teria extrapolado sua competência normativa, invadindo espaço reservado ao legislador federal?

O presente trabalho propõe-se a responder se o Provimento CNJ n. 216/2026 viola o princípio da reserva de lei e a competência privativa da União para legislar sobre direito processual, prevista no art. 22, inciso I, da CF/88. Para tanto, o trabalho se organiza em torno do mapeamento das fontes constitucionais e jurisprudenciais aplicáveis, da identificação dos dispositivos do Provimento que apresentam tensão constitucional e da síntese analítica das zonas de legitimidade e de vulnerabilidade do ato normativo. O trabalho reconhece a complexidade do debate e apresenta fundamentos para ambas as perspectivas — constitucionalidade e inconstitucionalidade parcial —, sem pretensão de encerrar uma controvérsia que, pela relevância e impacto sobre o agronegócio nacional, certamente chegará ao Supremo Tribunal Federal.

Material e Métodos

Foi realizado um mapeamento sistemático de fontes primárias e secundárias, com o objetivo de responder se o Provimento CNJ n. 216/2026 viola o princípio da reserva de lei e a competência privativa da União para legislar sobre direito processual civil, nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988.

As fontes primárias consultadas abrangem: o texto constitucional; a Lei n. 11.101/2005, com as alterações da Lei n. 14.112/2020; o Provimento CNJ n. 216/2026 (SEI/CNJ n. 2524687); e acórdãos do Supremo Tribunal Federal disponíveis no portal portal.stf.jus.br, com especial atenção à ADI 3.367 (constitucionalidade do CNJ), ADI 5.855 (limites do poder normativo do CNJ), ADI 4.662 (Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16-08-2022) e ADI 4.145.

As fontes doutrinárias foram selecionadas em razão de sua pertinência ao tema do poder normativo do CNJ e do princípio da reserva de lei, com destaque para as obras de Lênio Luiz Streck, Ingo Wolfgang Sarlet e Clemerson Merlin Clève, além de publicações da Escola Paulista da Magistratura [EPM] do Tribunal de Justiça de São Paulo disponíveis em www.tjsp.jus.br/EPM.

A análise adotou como critério de inclusão os dispositivos do Provimento que disciplinam requisitos processuais, admissibilidade da petição inicial, campo subjetivo de aplicação e créditos sujeitos à recuperação judicial, por serem os de maior relevância constitucional. Foram excluídas do escopo deste trabalho as disposições sobre mediação, conciliação e cooperação judicial (arts. 18 e 19), que não apresentam tensão constitucional relevante.

A Tabela 1 organiza as fontes normativas primárias utilizadas:

Tabela 1: Fontes normativas primárias consultadas

Norma	Relevância para o tema
CF/88, art. 22, I	Competência privativa da União para legislar sobre direito processual
CF/88, art. 103-B, § 4°, I	Competência normativa do CNJ — fundamento do Provimento
Lei n. 11.101/2005, art. 48	Requisitos subjetivos para ajuizamento da recuperação judicial
Lei n. 11.101/2005, art. 51	Requisitos da petição inicial — rol taxativo de documentos
Lei n. 11.101/2005, art. 51-A	Constatação prévia — inserida pela Lei n. 14.112/2020
Lei n. 11.101/2005, art. 49	Créditos sujeitos à recuperação judicial
Provimento CNJ 216/2026, art. 3°	Comprovação da atividade rural — pessoa física
Provimento CNJ 216/2026, art. 4°	Comprovação da atividade rural — pessoa jurídica
Provimento CNJ 216/2026, art. 8°	Requisitos da petição inicial e laudo operacional
Provimento CNJ 216/2026, art. 10	Constatação prévia e vedação ao arrendatário
Provimento CNJ 216/2026, arts. 14-15	Créditos sujeitos e não sujeitos à recuperação
Provimento CNJ 216/2026, art. 20	Afastamento e penalidades do administrador judicial

Fonte: Resultados originais da pesquisa

Resultados e Discussão

3.1 O Provimento CNJ n. 216/2026 e sua natureza jurídica

A qualificação da natureza jurídica do Provimento é o ponto de partida indispensável para qualquer análise constitucional. O ato normativo foi editado pelo Corregedor Nacional de Justiça com fundamento no art. 103-B, § 4°, I, da CF/88, que atribui ao CNJ competência para “zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura” e para “expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência”.

O CNJ é órgão do Poder Judiciário, conforme estabelece o art. 92, I-A, da CF/88, inserido pela Emenda Constitucional n. 45/2004. Sua constitucionalidade foi confirmada pelo STF no julgamento da ADI 3.367 [Rel. Min. Cézar Peluso], que assentou ser o CNJ órgão não da União, mas do Poder Judiciário nacional, com competência administrativa de natureza correicional e disciplinar. Nessa condição, sua competência normativa é de natureza regulamentar — não legislativa — e está condicionada, portanto, à previsão de lei anterior que lhe sirva de fundamento.

A questão constitucional que se coloca é, assim, precisamente delimitada: o Provimento 216/2026 atua como regulamento de execução, explicitando e uniformizando a aplicação da Lei n. 11.101/2005 nos juízos de primeiro grau, ou avança além desse limite, inovando na ordem jurídica ao criar obrigações, vedações e requisitos processuais que a lei não prevê?

3.2 Arcabouço constitucional: a competência privativa da União e o princípio da reserva de lei

O art. 22, inciso I, da CF/88 é o dispositivo central desta análise. O texto constitucional é categórico ao estabelecer que compete privativamente à União legislar sobre “direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho” (Brasil, 1988). Direito processual — aqui incluído o processo civil que disciplina a recuperação judicial — é, portanto, matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional.

Essa regra de competência não admite exceções por ato normativo de órgão administrativo, ainda que integrante do Poder Judiciário. O parágrafo único do art. 22 prevê a única hipótese de flexibilização: lei complementar pode autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias listadas no artigo. Nenhuma previsão análoga existe para atos normativos do CNJ.

A jurisprudência do STF é firme nessa direção. Ao julgar a ADI 4.662 [Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16-08-2022], o Tribunal declarou inconstitucional provimento do Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo que vedava ao juiz plantonista converter auto de prisão em flagrante em diligência, por entender que a norma “padece de flagrante inconstitucionalidade formal, por desbordar dos limites do poder regulamentar e afrontar competência privativa da União para legislar sobre direito processual penal, nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição Federal” (STF, ADI 4.662). O raciocínio é plenamente aplicável ao CNJ: se um Conselho Superior estadual não pode inovar em direito processual, com maior razão não o pode o Corregedor Nacional de Justiça.

Quanto ao princípio da reserva de lei — em sua vertente da precedência ou reserva vertical, a doutrina é assente em que o exercício do poder regulamentar está condicionado à previsão de lei anterior, sendo vedado ao regulamento criar obrigações não previstas na lei que lhe serve de base (TJSP/EPM, 2015). Nas palavras atribuídas a San Tiago Dantas, “o escopo de qualquer regulamento é o de promover e explicitar o teor da lei, respeitando os limites por ela alinhavados”. O regulamento que ultrapassa esses limites não regula: legisla.

Os próprios fundadores da doutrina crítica ao CNJ, Lênio Luiz Streck, Ingo Wolfgang Sarlet e Clemerson Merlin Clève, quando da criação do Conselho, já advertiram que o CNJ “não pode substituir-se à vontade do legislador ou à atuação do magistrado, devendo-se ater à reserva legal e à reserva da jurisdição” (Migalhas, 2022). Essa advertência doutrinária, formulada em abstrato, encontra, no Provimento 216/2026, campo concreto de aplicação.

O STF foi igualmente categórico na ADI 5.855 [Rel. Min. Alexandre de Moraes], ao suspender provimento do CNJ que extrapolou a reserva de lei: “as matérias que a Constituição submeteu à reserva de lei não podem ser objeto do exercício do poder normativo do CNJ, pois isso violaria a competência constitucional do Poder Legislativo, em desrespeito ao princípio da separação dos Poderes” (STF, ADI 5.855).

3.3 A tese de constitucionalidade: o Provimento como regulamento de execução legítimo

A defesa da constitucionalidade do Provimento 216/2026 se apoia no argumento de que seus principais dispositivos não criam normas processuais novas, mas uniformizam e explicitam a aplicação de disposições já contidas na Lei n. 11.101/2005, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n. 14.112/2020.

De fato, parte significativa do Provimento encontra respaldo legal direto. A exigência de documentação contábil para comprovação do exercício da atividade rural [art. 3°] está ancorada nos §§ 1° e 2° do art. 48 da Lei n. 11.101/2005. A constatação prévia [art. 10, caput] encontra fundamento no art. 51-A da mesma lei, inserido pela Lei n. 14.112/2020. As disposições sobre bens de capital essenciais [art. 11] replicam o art. 49, § 3°. As penalidades do administrador judicial [art. 20] reproduzem o art. 22, § 2°. Nesses casos, o Provimento atua exatamente como se espera de um regulamento de execução: traduz em linguagem mais específica e operacional aquilo que a lei já estabeleceu em termos gerais.

Acresce que o STF já reconheceu, no julgamento da ADI 4.145, a possibilidade de o CNJ inovar moderadamente em procedimentos judiciais e deveres funcionais quando o objetivo é a boa administração da Justiça e a uniformização de práticas nos juízos de todo o País. O contexto que motivou o Provimento 216/2026 — a crise estrutural do setor agropecuário, a heterogeneidade de tratamento nos juízos estaduais e a necessidade de segurança jurídica para os credores e para os produtores — está documentado nos “Considerandos” do próprio ato normativo, que registra a iniciativa do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento [Pedido de Providências n° 0001372-71.2024.2.00.0000] e os trabalhos da Comissão Técnica Especial do FONAREF [Portaria CNJ n° 30/2025].

3.4 As zonas de tensão constitucional: dispositivos vulneráveis

A análise mais apurada, contudo, revela que determinados dispositivos do Provimento 216/2026 não apenas uniformizam a aplicação da lei vigente, mas criam requisitos, vedações e condicionamentos que a Lei n. 11.101/2005 não prevê. Identificam-se, neste trabalho, três zonas de tensão constitucional de especial relevância.

3.4.1 O laudo técnico obrigatório na petição inicial (art. 8°, parágrafo único)

O art. 8°, parágrafo único, do Provimento exige que o produtor rural apresente, com a petição inicial, laudo técnico que ateste as condições operacionais de sua atividade — estado do maquinário, instalações, safras presentes e futuras, garantias constituídas, perspectiva de colheita e produção pecuária.

O art. 51 da Lei n. 11.101/2005 é a norma que disciplina os requisitos da petição inicial na recuperação judicial. Trata-se de rol que a doutrina tende a qualificar como taxativo, dado que estabelece ônus processuais ao devedor cuja inobservância acarreta o indeferimento da inicial [art. 51, § 2°]. Nele não há previsão de laudo técnico com esse conteúdo específico. A única norma que se aproxima da constatação técnica é o art. 51-A, que, entretanto, destina-se ao perito nomeado pelo juiz — não ao devedor como requisito de admissibilidade.

Ao tornar obrigatório um laudo de elaboração onerosa e que demanda profissional habilitado como condição da petição inicial sob pena de indeferimento, o Provimento cria novo requisito de admissibilidade processual. Essa é função típica de lei processual, não de ato regulamentar. A criação de ônus financeiro ao devedor em crise, sem previsão legal, é especialmente grave, pois pode, na prática, inviabilizar o acesso ao benefício legal justamente para aqueles produtores em pior situação econômica — contradizendo a finalidade da própria recuperação judicial.

3.4.2 A vedação ao arrendatário e ao participante de sociedade (art. 10, § 2°)

O § 2° do art. 10 do Provimento estabelece que “é vedada a concessão de tal benefício legal àqueles que apenas arrendam terras agrícolas ou participam de sociedades de exploração rural, sem exercerem pessoalmente, sob risco próprio, a atividade rural”. Trata-se de vedação subjetiva ao acesso à recuperação judicial.

A Lei n. 11.101/2005 não contém essa restrição. O art. 48 da lei estabelece os requisitos para o ajuizamento da recuperação judicial — registro na Junta Comercial e exercício da atividade por mais de dois anos —, mas não veda o acesso com base na forma de exercício da atividade. O Provimento, ao criar essa vedação, restringe o campo subjetivo de aplicação da lei, determinando quem tem ou não direito a um instituto processual. Essa é, precisamente, função legislativa — não regulamentar. A definição dos legitimados para o acesso a um procedimento judicial de tamanha relevância econômica não pode ser feita por ato do Corregedor Nacional de Justiça, sem respaldo em lei federal prévia.

3.4.3 A sistematização dos créditos não sujeitos à recuperação (arts. 14 e 15)

Os arts. 14 e 15 do Provimento enumeram os créditos não sujeitos à recuperação judicial do produtor rural, organizando sete categorias de exclusão. Grande parte dessas exclusões encontra fundamento na Lei n. 11.101/2005, na Lei n. 8.929/1994 [Lei da CPR] e na Lei n. 4.828/1965, de modo que, nesse ponto, o Provimento cumpre função explicativa e organizativa legítima.

O ponto de tensão está no art. 15, inciso I, combinado com seu parágrafo único. A norma exclui da recuperação os créditos rurais controlados pela Lei n. 4.829/1965, desde que tenham sido objeto de renegociação na forma de “ato do Poder Executivo”. O parágrafo único amplia esse conceito para incluir “toda iniciativa legislativa que tenha sido iniciada ou tenha sido promulgada pelo Poder Executivo, incluindo, mas não se limitando, leis ordinárias, leis complementares, medidas provisórias e leis delegadas”. Essa ampliação interpretativa, que equipara lei a ato do Poder Executivo para fins de exclusão de créditos da recuperação judicial, tem caráter construtivo e vai além da reprodução do texto legal, sendo mais própria de lei interpretativa ou de acórdão judicial do que de ato normativo administrativo.

3.5 Síntese analítica: mapa de legitimidade e vulnerabilidade

A partir da análise desenvolvida, é possível organizar os dispositivos do Provimento em dois grupos, conforme sua posição no espectro constitucional:

Dispositivos com fundamento legal sólido •     Art. 3°: documentação para comprovação da atividade rural (§§ 1° e 2° do art. 48 da Lei n. 11.101/2005) •     Art. 4°: ECF para pessoa jurídica (art. 48 da Lei n. 11.101/2005) •     Art. 10, caput: constatação prévia (art. 51-A da Lei n. 11.101/2005) •     Arts. 11 e 16: bens de capital e garantias rurais (art. 49, §§ 3° e 5° da Lei n. 11.101/2005) •     Art. 12: deveres do administrador judicial (art. 22 da Lei n. 11.101/2005) •     Art. 17: créditos em moeda estrangeira (art. 50, § 2° da Lei n. 11.101/2005) •     Art. 20: afastamento e penalidades do administrador (art. 22, § 2° da Lei n. 11.101/2005)

Dispositivos com tensão constitucional •     Art. 8°, parágrafo único: laudo técnico como requisito da petição inicial — não previsto no art. 51 da Lei n. 11.101/2005 •     Art. 10, § 2°: vedação ao arrendatário e ao participante de sociedade — restrição subjetiva sem previsão legal •     Art. 15, I + parágrafo único: ampliação do conceito de ‘ato do Poder Executivo’ com alcance construtivo •     Art. 15 (sistematização): parte das exclusões tem caráter interpretativo extensivo não respaldado em lei específica

Fonte: Resultados originais da pesquisa

Essa síntese revela que a inconstitucionalidade do Provimento, onde presente, é parcial e incide sobre dispositivos específicos, não comprometendo a validade do ato normativo como um todo. A doutrina processualista, inclusive, reconhece que o STF tem tolerado certo nível de inovação regulamentar do CNJ quando o objetivo é a organização interna dos serviços judiciários e a uniformização de práticas (Migalhas, 2022). O problema constitucional surge quando essa inovação atinge direitos das partes, cria obrigações financeiras ou restringe o acesso à Justiça — situações que exigem lei formal como suporte.

Análise Crítica

A potencialidade do Provimento CNJ n. 216/2026 como instrumento de uniformização e segurança jurídica no âmbito da recuperação judicial do produtor rural é inegável. O setor agropecuário brasileiro — responsável por parcela expressiva do PIB nacional e da balança comercial — demandava uma orientação sistematizada para os juízos de primeiro grau, e o Provimento cumpre essa função em sua maior parte de forma legítima e tecnicamente competente.

O problema, contudo, não está no que o Provimento faz bem, mas naquilo que excede sua competência constitucional. O laudo técnico obrigatório do art. 8°, parágrafo único, é o exemplo mais concreto: ao exigir documento oneroso como requisito de admissibilidade da petição inicial sem que a Lei n. 11.101/2005 o preveja, o Provimento cria, na prática, uma barreira financeira ao acesso à recuperação judicial justamente para os produtores em maior vulnerabilidade econômica. Há uma contradição interna relevante: o mesmo ato normativo que invoca a crise do setor agropecuário como razão de sua edição cria, em dispositivo específico, obstáculo adicional para o produtor em crise acessar o benefício legal.

A vedação do art. 10, § 2°, ao arrendatário e ao participante de sociedade, merece igual atenção crítica. O arrendamento rural é prática amplamente difundida no agronegócio brasileiro, em especial na agricultura de larga escala da região Centro-Oeste. Excluir o arrendatário do acesso à recuperação judicial por ato normativo do Corregedor, sem previsão legal expressa, tem impacto econômico significativo e suscita, adicionalmente, questão de igualdade: o arrendatário que exerce atividade agrícola há mais de dois anos, registrado na Junta Comercial, preenche os requisitos do art. 48 da Lei n. 11.101/2005 — e não há na lei comando que o exclua. A exclusão por ato infralegal é, nesse ponto, tecnicamente inadequada.

É fundamental distinguir, na prática forense, o que decorre da lei e o que decorre exclusivamente do Provimento. Para advogados que atuam na área, a vigilância sobre esse limite é essencial: dispositivos do Provimento que ultrapassam a lei podem e devem ser impugnados em cada caso concreto, com arguição de inconstitucionalidade formal por violação ao art. 22, I, da CF/88. Essa impugnação não afasta a aplicação dos demais dispositivos, que continuam plenamente válidos.

Por outro lado, é importante registrar que a edição do Provimento representa um avanço institucional relevante. A exigência de laudo de constatação prévia para verificar se o devedor efetivamente exerce atividade rural pessoalmente [art. 10, § 2°, na sua parte verificatória] é mecanismo legítimo de prevenção de fraudes, fenômeno documentado em recuperações judiciais rurais onde o benefício legal era utilizado por interpostas pessoas. O problema não está na exigência de verificação — que encontra fundamento no art. 51-A da lei —, mas na forma como o Provimento transformou em vedação absoluta o que deveria ser critério de avaliação judicial caso a caso.

Conclusão

O Provimento CNJ n. 216/2026 não altera formalmente a estrutura do processo civil da recuperação judicial, pois não revoga nem modifica expressamente a Lei n. 11.101/2005. Entretanto, a análise desenvolvida neste trabalho demonstra que determinados dispositivos do ato normativo inovam materialmente na ordem jurídica processual, ao criar obrigações e vedações que a lei não prevê, tornando-os constitucionalmente vulneráveis sob o crivo do art. 22, inciso I, da CF/88 e do princípio da reserva de lei.

Dois grandes grupos de dispositivos emergem dessa análise. O primeiro — que abrange a maioria do Provimento — é constituído por normas que uniformizam a aplicação da Lei n. 11.101/2005, explicitam requisitos documentais já previstos na legislação e organizam o procedimento de constatação prévia do art. 51-A. Esses dispositivos são legítimos e representam contribuição relevante à segurança jurídica do agronegócio nacional. O segundo grupo — mais restrito, mas de maior impacto prático — é formado pelos dispositivos que criam requisitos processuais novos [art. 8°, parágrafo único], estabelecem vedações subjetivas ao acesso à recuperação judicial [art. 10, § 2°] e constroem interpretação extensiva sobre os créditos excluídos do procedimento [art. 15, I e parágrafo único]. Esses dispositivos extrapolam a função correicional do CNJ e adentram o campo da reserva de lei.

A inconstitucionalidade, onde presente, é portanto parcial. Ela não contamina o Provimento como um todo, mas incide sobre dispositivos específicos identificáveis em cada caso concreto. Para produtores rurais que tiverem pedidos indeferidos com fundamento exclusivo nessas disposições, a arguição de inconstitucionalidade formal perante o juízo competente apresenta fundamento sólido na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Finalmente, é necessário registrar que o debate constitucional em torno do Provimento 216/2026 não está encerrado e, dado o impacto sobre o agronegócio nacional, tem potencial de alcançar o Supremo Tribunal Federal por via de ação direta. A clareza sobre os limites da competência normativa do CNJ em matéria processual, fixados pela CF/88, é o referencial que deve orientar tanto a atuação dos juízos que aplicam o Provimento quanto a estratégia dos advogados que dele discordam em pontos específicos.

Referências Bibliográficas

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Veja também:

– CNJ unifica regras para Recuperação Judicial e Falência de Produtores Rurais

– Recuperação Judicial no Agronegócio