por Samanta Pineda.
Estão sendo discutidas propostas de mudanças nas regras do licenciamento ambiental tanto no Congresso Nacional quanto no Conselho Nacional de Meio Ambiente, o CONAMA. Também pudera!! Muitos, mas muitos empreendimentos, dos mais simples aos mais complexos, deixaram de ser concluídos por desistência dos empreendedores diante da burocracia, lentidão e insegurança do procedimento, sem falar em custos, muitas vezes proibitivos, da conclusão dos projetos almejados.
O licenciamento ambiental é uma ferramenta extremamente útil e necessária a um desenvolvimento baseado no tripé da sustentabilidade, ou seja, ações ecologicamente corretas, socialmente justas e economicamente viáveis. Além de prevenir e minimizar riscos de danos ambientais, impele o empreendedor a conhecer e planejar seu projeto e com isto diminui também riscos de prejuízo econômico.
No entanto, o licenciamento ambiental no Brasil se tornou entrave. É lamentável ver tão desvirtuadas finalidades nobres de um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente instituído desde 1981 pela Lei 6.938 para todos os empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais.
Difícil entender exatamente onde está o problema, mas fica claro quando analisamos uma soma de fatores em um contexto histórico. Desde a instituição do licenciamento foram sendo criadas inúmeras normas para disciplinar a forma e os procedimentos necessários à obtenção da licença, com isto o primeiro problema: a grande quantidade de regras diferentes e a falta da padronização de um processo de licenciamento, principalmente de um estado para outro do Brasil. As dúvidas eram muitas, desde saber quem era o órgão competente para licenciar até quais os procedimentos adequados ao licenciamento de cada tipo de empreendimento.
Em um breve relato histórico tem-se a já citada Lei 6.938/81, criando e definindo o licenciamento ambiental de forma expressa, diferente de diplomas anteriores que davam notícia vaga sobre o assunto (DL 1.413/75 e Lei 6.803/80), em 1986 a Resolução 001 do CONAMA trouxe novamente o tema para o cenário nacional, estabelecendo necessidade de um estudo de impacto ambiental e um relatório que apresentasse em linguagem acessível as conclusões desse estudo. O chamado EIA/RIMA passou então a ser exigido pelos órgãos ambientais como pressuposto para o licenciamento de alguns empreendimentos considerados de maior impacto.
A Constituição Federal de 1988 foi a primeira do mundo a exigir estudo de impacto ambiental na implantação de empreendimentos potencialmente poluidores, recepcionando integralmente as regras anteriores.
Depois disso, somente em 1997 o CONAMA editou a resolução 237, que passou a ser a principal diretriz dos processos de licenciamento ambiental. Durante este período, de 1981 até 1997, houve muita insegurança e diversas autuações, embargos e processos judiciais ligados à falta de licença ambiental, pois a Lei 6.938/81 estabeleceu:
“Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.”
No entanto não disse como fazê-lo!
As constituições estaduais passaram a incluir o tema em suas redações, tais como São Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso e outros. A Lei 9.605/98, chamada Lei de Crimes Ambientais passou a penalizar a falta de licença ambiental com pena de detenção de um a seis meses ou multa, ou ambas as penas cumulativamente. Muitos estados regulamentaram seus procedimentos de licenciamento em resoluções e portarias.
Em 2008 o IBAMA editou a Instrução Normativa 184 criando um rito para o processo de licenciamento e estabelecendo as formas de requerimento, diferenciando os processos dependendo do tipo de impacto.
Por fim, em 2011 foi regulamentado o tema das competências em matéria ambiental pela Lei Complementar 140, que definiu o critério de licenciamento pela União, Estados ou Municípios de acordo com o impacto do empreendimento. Absolutamente necessária a citada regulamentação, pois era comum acontecer o licenciamento pelo órgão ambiental estadual e no meio da obra ou desenvolvimento da atividade haver aplicação de multa e embargo pelo IBAMA ou vice-versa, gerando grande insegurança jurídica.
O que se percebe de pronto são dois aspectos que colaboram para que o licenciamento ambiental seja mais entrave do que baliza: o primeiro é que a evolução das regras foi muito lenta frente à dinâmica da sociedade; e o segundo, basicamente consequência do primeiro, é que o excesso de normas esparsas sobre o tema, além de causar insegurança jurídica deu margem a um dos mais amplos e perversos meios de corrupção.
Sim! A corrupção ambiental.
Há diversas denúncias e relatos sobre a indicação veemente de empresas de parentes de funcionários dos órgãos para consultoria nos processos de licenciamento e também de fiscais que “visitam” obras e fazendas periodicamente, alguns sutilmente sugerindo que há irregularidades que podem ser ignoradas e outros cometendo verdadeiros achaques em troca de propina.
No momento em que um produtor rural precisa instalar um pivô de irrigação, ampliar um galpão, fazer a limpeza do pasto ou aumentar a produção, esperar por um processo de licenciamento ambiental moroso, que muitas vezes não tem rito definido, documentação necessária conhecida e que pode durar anos, pode ser a condenação à clandestinidade.
Em virtude de tudo isto, diversas propostas de aprimoramento do licenciamento ambiental estão em trâmite, tanto no Congresso Nacional quanto no próprio CONAMA.
O projeto de lei que tem causado certa polêmica é o 654/2015 do Senador Romero Jucá que propõe uma simplificação do licenciamento de projetos estratégicos para o Governo, tais como nas áreas de transporte, energia, telecomunicações e outros de infraestrutura. A simplificação proposta vem na supressão da audiência pública que é a etapa que dá publicidade ao projeto a ser licenciado e dá aos interessados a oportunidade de manifestação, mas não tem qualquer papel deliberativo, ou seja, as manifestações não vinculam o órgão licenciador.
Outra alteração sugerida é o estabelecimento de prazo para o trâmite dos processos. Conforme a proposta do projeto de lei, os órgãos ambientais terão entre 7 e 9 meses para se manifestarem sobre a aprovação do empreendimento, o que para o padrão dos prazos de licenciamento é muito rápido.
Na Câmara dos Deputados o PL 327/2004, que tem mais 11 projetos a ele anexados, trata do assunto de forma diferente, mas também nesta linha, de simplificação e celeridade. Alguns projetos, no entanto, aumentam as exigências, como o PL do Deputado Chico Alencar que pretende tornar obrigatório o inventário de emissões de gases do efeito estufa nos processos de licenciamento, além de todos os documentos já necessários.
Preocupado com o tema, o Ministério Público Federal está realizando audiência públicas pelo Brasil para ouvir a sociedade. É imprescindível a participação do setor produtivo nas discussões para que haja o entendimento das necessidades daqueles que buscam os órgãos ambientais na dinâmica do acontecimento das atividades diárias.
Mais do que toda a evolução das normas, mais do que a importância em proteger o meio ambiente através de instrumentos eficazes ou de haver posições contra e a favor às modificações propostas para o licenciamento ambiental, é necessário que este seja um balizador das atitudes dos empreendedores e gestores públicos, é para isto que a ferramenta licenciamento foi criada e não pode desviar de sua finalidade. No entanto, para que isto aconteça é preciso que a mentalidade de que o empreendedor é sempre mal-intencionado e que busca o lucro a qualquer custo, mesmo que a custo do ambiente em que viverão seus filhos e netos, seja abolida.
Evoluir o conceito da divisão entre o bom e mau para desburocratizar e deixar o processo de licenciamento mais fluido, com regras mais claras, só tem a contribuir para o desenvolvimento e para o cuidado adequado com o meio ambiente, pois atualmente há eficazes regras de punição, inclusive criminais, para aqueles que causarem danos.
Tudo isto pode parecer bastante complicado, mas na hora de defender a melhoria do licenciamento ambiental no Brasil não se tem muito a pedir. Pode-se resumir o aprimoramento necessário das regras a alguns pontos principais, a começar por uma Lei Federal que uniformize as regras gerais e trate de, pelo menos, 5 itens básicos:
1. Termo de referência prévio, que consiste em uma lista de documentos necessários e adequados ao licenciamento de cada tipo de empreendimento ou atividade para que aquele que vai pedir a licença saiba com antecedência do que vai precisar;
2. Estudos definidos e dimensionados a cada nível de impacto ambiental;
3. Definição de um rito ordinário e um rito sumário, para que o trâmite seja previamente conhecido e adequado à dimensão do que se está licenciando;
4. Estabelecimento de prazos para cada etapa do procedimento, inclusive para a manifestação dos órgãos ambientais e
5. Procedimento eletrônico que facilitará o trâmite do licenciamento, principalmente em áreas distantes.
A consciência de que o resultado das discussões sobre o licenciamento ambiental irá influenciar diretamente na vida do produtor deve leva-lo à busca por informação e participação. O direito sempre deve ser o resultado dos anseios da sociedade.
(* Artigo originalmente publicado na Revista A Granja, maio/2016, nº 809 – Ano 72, pp. 38-41)
Samanta Pineda é Advogada Especialista em Direito Socioambiental pela PUC/PR, Professora de Direito Ambiental da FGV. Sócia do Escritório Pineda & Krahn (www.pinedaekrahn.com.br).
